Freie Welt: Wie gut war oder ist Deutschland auf einen Katastrophenfall wie die Corona-Pandemie vorbereitet. Ist die Reaktion der Politik auf die Corona-Infektion überzeugend?

Ulrich Vosgerau: Die Politik war überhaupt nicht vorbereitet, obwohl sie es hätte sein müssen. Es hat sich ja herumgesprochen, daß das heutige Geschehen bereits 2012 in einer Art Planspiel durchgespielt worden ist unter Federführung des Robert-Koch-Instituts, und die Ergebnisse sind dann detailliert dem Deutschen Bundestag vorgelegt worden, die berühmte Bundestags-Drucksache 17/12051. Dort wird die heutige Entwicklung eigentlich bis in die Details vorhergesagt, es geht um einen Virus, der eine Variante des seinerzeitigen Sars-Virus ist, dieser löst Fieber, trockenen Husten und Atemnot aus sowie Veränderungen der Lunge, die Inkubationszeit beträgt bis zu 14 Tage, und er stammt von Wildtiermärkten in Südostasien her. Auch wurde bereits 2007 durch das Bundesinnenministerium im Verein mit sieben Bundesländern, Bundeswehr und Bundespolizei eine entsprechende Großübung durchgeführt, dort ging man von einem neuartigen asiatischen Influenza-Virus aus. Das Szenario von 2012 ging von einem „reasonable worst case“ mit sieben Millionen Toten in Deutschland aus.

Seit 2012 wäre sehr viel Zeit gewesen, die Erkenntnisse der Großübung und der Studie zu nutzen, um Vorräte an Schutzkleidung, Atemmasken und Beatmungsgeräten anzulegen und Krankenhausbetten zu vermehren und nicht zu vermindern. Gerade das Anlegen einer solchen „nationalen Grippereserve“ hätte in normalen Zeiten nicht übermäßig viel gekostet, zumal es in den letzten 20 Jahren unvorstellbare Steuereinnahmen gab. Wir könnten die beste Infrastruktur der Welt haben in Krieg und Frieden – stattdessen gibt die Regierung unser Geld für illegale Einwanderung aus.

Dabei ist der Unterschied zwischen der Corona-Epidemie und, sagen wir, einem Meteoriteneinschlag der folgende: Die Corona-Epidemie ist nicht vom Himmel gefallen, sondern sie ist das Ergebnis der ökonomischen Globalisierung. Noch im Jahr 1980 hätte sich die Bundesrepublik für den Ausbruch einer noch so ansteckenden Lungenkrankheit in einer chinesischen Provinz nicht interessieren müssen. Aber auch die Globalisierung ist nicht einfach vom Himmel gefallen – das erzählt man nur den Arbeitslosen – sondern sie ist das große Projekt des Westens seit 1990. Deutsche Unternehmen haben mit der Globalisierung viel Geld verdient, aber es gibt eben Folgekosten. Zu diesen gehört, daß eine Katastrophe, die auf einem chinesischen Wildtiermarkt beginnt, heute drei Monate später auch im Rheinland stattfindet. Man muß das nicht gut finden, aber wir haben die Welt eben so eingerichtet nach dem Ende des Kommunismus und müssen jetzt damit leben.

Freie Welt: In den letzten Monaten hat die Bundesregierung es versäumt, den Reiseverkehr zu China und anderen Infektionsgebieten einzuschränken. Die Bundesregierung rechtfertigt das mit bilateralen Verträgen. Inwieweit rechtfertigt eine Pandemie die Schließung von Grenzen und die Einschränkung des Reiseverkehrs? Gibt es dafür eine rechtliche Grundlage?

Ulrich Vosgerau: Das ist eine interessante Frage, die Sie da stellen! Also, interessant ist, daß Sie nach der rechtlichen Grundlage für Grenzschließungen fragen. Noch im Jahr 1995 wäre vermutlich keiner auf diese Idee gekommen, sondern es hätte als selbstverständlich gegolten, daß ein Nationalstaat seine Grenzen schließen kann, wenn er meint, dies sei in seinem Interesse. Seither ist irgend etwas passiert, daß das Selbstverständliche als rechtfertigungsbedürftig erscheinen läßt und das Rechtfertigungsbedürftige – offene Grenzen, denn: wenn sie ohnehin offen sind, bräuchte man doch keine Grenze? – als selbstverständlich.

Es gibt keine bilateralen Verträge, die den Einwohnern eines Staates jederzeitigen freien Zugang in einen anderen Staat garantieren. Es gibt allenfalls die gegenseitige Verabredung der Visa-Freiheit, und diese gilt natürlich nicht absolut, sondern steht selbstverständlich unter dem Vorbehalt der öffentlichen Sicherheit. Also: dann braucht man nach wie vor kein Visum, kann aber nicht einreisen, weder mit noch ohne, aus Gründen der nationalen öffentlichen Sicherheit.

Was die Einreise auf dem Landweg betrifft, ist Deutschland ja von lauter Schengen-Staaten umgeben, also EU-Staaten und der Schweiz. Hier kann man aber national den Schengen-Notstand ausrufen, und das müßten wir gar nicht mehr, denn wir haben ja, was viele schon vergessen haben, seit dem 13. September 2015 ununterbrochen und mit voller Unterstützung der EU-Kommission den Schengen-Notstand wegen der Völkerwanderung aus Asien und aus Afrika.

Rein rechtlich gesehen, können wir selbstverständlich die Grenzen zumachen. Eine andere Frage ist, ob und wie lange wir das wirtschaftlich können. Die Niederlande z.B. haben die Grenzen nicht zugemacht und vor Ostern an die Deutschen nur appelliert, nicht zu kommen, es hätte allerdings wohl auch keine Übernachtungsmöglichkeiten gegeben. Das liegt daran, daß die dichtbesiedelten Niederlande ja, trotz der bekannten Tomaten aus den Gewächshäusern, im Grunde ein riesiges Großstadtkonglomerat sind, ähnlich wie das Ruhrgebiet, wo ja auch immer mal ein bißchen grün dazwischen ist. Sie könnten ihre Stadtbevölkerungen nicht lange ernähren, wenn nichts reinkommt. Das ist aber in Deutschland im Prinzip gar nicht so viel anders. Auch brauchen wir v.a. Arbeitskräfte, z.B. aus Polen.

Freie Welt: Die Regierungen von Bund und Ländern haben in kurzer Zeit viele bürgerliche Freiheitsrechte eingeschränkt. Das Recht auf Bewegungsfreiheit, Versammlungsfreiheit, wirtschaftliche Betätigung... Können Sie uns erklären, auf welcher verfassungsrechtlichen Grundlage das geschieht?

Ulrich Vosgerau: Das passiert auf gar keiner verfassungsrechtlichen Grundlage, und hier liegt ein wichtiges Problem. Die „Notstandsgesetze“, an denen sich der Protest der „68er“ entzündet hat, gelten nur für den Verteidigungsfall. Also wenn die Russen kommen. Wir haben allenfalls eine „Naturkatastrophe“, und diese rechtfertigt den Einsatz der Bundeswehr im Innern, so wie bei der Hamburger Sturmflut von 1962, aber nicht die Einschränkung von Grundrechten.

Rechtfertigung für alle Maßnahmen sind letztlich einige wenige, bislang weithin unbekannte Rechtsnormen aus dem besonderen Verwaltungsrecht, nämlich §§ 28 ff. Infektionsschutzgesetz (früher hieß es mal „Bundesseuchengesetz“). Es ist aber nicht anzunehmen, daß aufgrund einer Generalklausel des besonderen Verwaltungsrechts, also eigentlich einer ordnungsrechtlichen Auffangnorm – in der also drinsteht, die Behörden können die notwendigen Maßnahmen treffen, abgesehen von den ausdrücklich benannten Maßnahmen, die in sogenannten „Standardermächtigungen“ geregelt sind – Millionen von Menschen der Ausgang und v.a. die Berufsausübung für nennenswerte Zeit verboten werden kann. Denn das besondere Verwaltungsrecht ist kein allgemeines Notstandsrecht. Das Infektionsschutzgesetz ermächtigt die Behörden, infizierte Personen, die also eine Gefahr für ihre Umwelt darstellen, notfalls auch gegen ihren Willen zeitweise zu internieren. Aber es ist sicher nicht dafür gedacht, lauter gesunde Personen, bei denen bislang keinerlei Indiz, keinerlei Anfangsverdacht auf eine Infektion besteht, auf unabsehbare Zeit aus dem Verkehr zu ziehen.

Einfaches Beispiel: die jeweilige polizeirechtliche Generalklausel der Bundesländer ermächtigt die Polizei, einen betrunkenen Mann, der am Samstag abend irgendwo randaliert, in Gewahrsam zu nehmen, bis er sich wieder beruhigt hat. Man hielt es aber bislang nicht für gerechtfertigt, am Samstag abend einfach allen Männern den Ausgang zu verbieten, damit sie sich gar nicht erst betrinken können. Stichworte: Übermaßverbot und polizeirechtliche Gefahrenschwelle als Voraussetzung für den Eingriff.

Freie Welt: Gibt es unter diesen Maßnahmen welche, von denen Sie als Staatsrechtler sagen würden, daß sie verfassungsrechtlich bedenklich sind?

Ulrich Vosgerau: Es ist richtig, daß in akuten Gefahrensituationen mit derzeit nicht wirklich absehbarem, aber wohl erheblichem Schädigungspotential der Exekutive eine gewisse Einschätzungsprärogative zukommt. Dabei gilt weiter auch die polizeirechtliche Je-desto-Regel der Gefahrerforschung, d.h. je größer der potentielle Schaden ist, um so geringer sind die Anforderungen an seine Wahrscheinlichkeit. Daher müssen die Behörden derzeit vor den Gerichten nicht „beweisen“, daß ohne ihre Maßnahmen zehntausende sterben könnten – es genügt, wenn diese Möglichkeit einigermaßen plausibel erscheint, auch wenn natürlich alle hoffen, daß wir zu Weihnachten einmal sagen werden: da haben wir uns wohl übertriebene Sorgen gemacht!

Aber die Anwendung des Polizei- und Ordnungsrechts, das eben kein allgemeines Notstandsrecht ist, steht immer unter dem Vorbehalt der Verhältnismäßigkeit. D.h., es müßte für jede einzelne Maßnahme sorgfältig abgewogen werden, ob es nicht ein milderes Mittel gibt, also z.B. die Isolierung der Infizierten und die Abschottung der Alten- und Pflegeheime ohne eine generelle Stillegung der gewerblichen Wirtschaft, zumal ja jeder selbst entscheidet, ob er z.B. eine Buchhandlung aufsuchen will oder nicht. Dabei geht es nicht einfach um eine „Abwägung wirtschaftlicher Interessen gegen Menschenleben“, wie einige Politiker jetzt sagen, die nie gearbeitet haben. Denn die monatlich von allen Selbständigen zu bewirkende Umsatzsteuervoranmeldung und -vorauszahlung ist quasi das „feste Einkommen des Staates“, das ist quasi das „Gehalt“, mit dem der Staat seine Miete bezahlt. Fällt das weg, weil keiner mehr Umsätze hat, kann auch der Staat keine Menschenleben mehr retten.

Wichtig ist, daß alle Maßnahmen von Anfang an zeitlich befristet werden und daß die Verlängerung des Notstandes durch die Parlamente eine inhaltliche Befassung unter voller Beteiligung der Opposition voraussetzt und nicht einfach nur im Wege der Abstimmung durch die Mehrheit unter Anleitung der Regierung vollzogen wird. Das versuche ich derzeit als Sachverständiger im nordrhein-westfälischen Gesetzgebungsprozeß zur Corona-Frage möglichst durchzusetzen. Alles andere wäre meines Erachtens ein Verstoß gegen die Gewaltenteilung.

Freie Welt: Wie lange können oder müssen diese weitgehenden Maßnahmen aus ihrer Sicht aufrechterhalten werden? Setzt das Recht eine zeitliche Grenze oder knüpft es an bestimmte Bedingungen?

Ulrich Vosgerau:Das Recht setzt keine feste Grenze, da es nicht bestimmen kann, wie lange die Gefahr faktisch anhält, sieht aber vor, daß solche Notstandsmaßnahmen von Anfang an auf zwei bis drei Monate befristet werden und eine Verlängerung dann nicht als reiner Formalakt, sondern nur aufgrund inhaltlicher Diskussion im jeweiligen Parlament, Bundestag oder Landtag, möglichst auch mit Sachverständigenanhörung, möglich ist. Und die Sachverständigen dürfen dann eben nicht nur Virologen sein, so wertvoll ihr Sachverstand jetzt auch ist, sondern z.B. eben auch Ökonomen oder Sozialpsychologen.

Freie Welt: Wie handlungsfähig ist die Gerichtsbarkeit und die Verfassungsgerichtsbarkeit in dieser Situation? Besteht aus ihrer Sicht noch eine ausreichende rechtliche Kontrolle der Politik?

Ulrich Vosgerau: Die Rechtsprechung gibt derzeit vielen Juristen, und zwar über alle politischen Lager hinweg, Anlaß zur Sorge; sie wirkt, auch eingedenk der dargestellten Einschätzungsprärogativen der Verwaltung, wenig effizient, sie winkt unter Verweis auf die Einschätzungsprärogative des Staates und die Größe der Gefahr einfach alles durch. In den zahlreichen einsteiligen Rechtsschutzverfahren, die bisher schon angestrengt worden sind – gegen Ausweisungen aus norddeutschen Landkreisen bzw. dem Bundesland Mecklenburg-Vorpommern, gegen Ausgehverbote und Verbote von Gottesdiensten, gegen faktische Berufsverbote – haben die Kläger im einstweiligen Rechtsschutz alle verloren, also z.B. sogar in den Fällen, wo Bürger mit Zweitwohnsitz ausgewiesen wurden, was ich nicht für möglich gehalten hätte. Die einzigen beiden Fälle, die zu meiner Kenntnis bisher zum Erfolg geführt haben, war die Klage eines Weinhändlers, der durchsetzen konnte, daß auch Wein ein Gegenstand des alltäglichen Bedarfs ist, und die Aufhebung des § 4a der Mecklenburger Rechtsverordnung. Diese Vorschrift war wirklich zum Schreien! Da stand drin, tagestouristische Ausflüge seien verboten, und dann wurden nur beispielhaft ein paar Ziele genannt, aber Spaziergänge „im Umfeld des eigenen Wohnbereichs“ seien erlaubt. Das war natürlich viel zu unbestimmt.

Daß wir insofern in einem Tollhaus leben, sehen wir etwa am Fall von Monika Maron. Da lebt eine 78jährige Frau – voll und ganz Risikogruppe, sie sollte sich also möglichst in Sicherheit bringen! – auf einem Dorf allein in einem Haus, und die Behörde ordnet aus Infektionsschutzgründen an, daß sie ins überfüllte Berlin zurückkehren soll. Hier in Berlin ist es ja offensichtlich so: die ganzen Neuinfektionen werden wohl zu einem Großteil aus dem Öffentlichen Personennahverkehr kommen, den man nicht stillegen will bzw. nicht stillegen kann, und es nützt nichts, den ÖPNV nicht mehr zu benutzen, denn wenn man im Supermarkt ein Brot kaufen will, trifft man auf lauter Menschen, die gerade mit besten Infektionschancen aus der U-Bahn ausgestiegen sind. Das wäre in Mecklenburg anders.

Daher müßte das Verwaltungsgericht im Fall von Monika Maron – man lernt im Referendariat immer, „summarische Prüfung“ heiße „Prüfung ohne Beweisaufnahme“, nicht „schlampige Prüfung“ – eben auch schon im einstweiligen Rechtsschutz durchaus der Frage nachgehen, ob aus der Anwesenheit von Monika Maron in Mecklenburg irgendwelche plausibilisierbaren Gesundheitsgefahren für die Bevölkerung folgen können. Nun sind sie in Mecklenburg alle deswegen in Panik, weil sie offenbar viel zu wenig Krankenhausplätze, Intensivbetten und Beatmungsgeräte haben, also insofern wohl nicht nur ein Urlaubs-, sondern v.a. ein Schönwetterbundesland sind. Aber hier beißt sich die Katze in den Schwanz: ein Staat, der seit dreißig Jahren die ökonomische Globalisierung vorangetrieben hat und u.a. dadurch auch sagenhafte Steuereinnahmen hatte, hätte eben Vorsorge für die Nebenfolgen der Globalisierung treffen müssen – ob das nun die neue Völkerwanderung ist oder das neueste Fledermausvirus aus dem Reich der Mitte.

Freie Welt: Wie sehen Sie jetzt die Rolle des Parlaments? Halten Sie unter den gegebenen Umständen die parlamentarische Kontrolle noch in ausreichendem Maße für gegeben, oder gerät unsere Demokratie in Gefahr?

Ulrich Vosgerau: In der Sachverständigenanhörung im Düsseldorfer Landtag habe ich – und auch der eine oder andere weitere Sachverständige – sehr intensiv darum gekämpft, daß die nordrhein-westfälische Corona-Gesetzgebung nicht zur einer Entparlamentarisierung und einer allgemeinen Notstandsherrschaft des Gesundheitsministers wird. Nach meinem Eindruck sind diese Anregungen von den Parlamentariern im allgemeinen aufgenommen worden, v.a. die Forderung nach einer Befristung und einer Beteiligung des Landtages an entsprechenden Rechtsverordnungen.

Die Bedenken der Juristen sind ja weithin parteiübergreifend. Das war auch atmosphärisch in der Landtagsanhörung zu bemerken. Es gab ja auch schon andere Landtagsanhörungen in Düsseldorf, einmal wurde ich von einer Grünen-Abgeordneten ohne abgeschlossene Berufsausbildung als „sogenannter Experte“ beschimpft. Davon war jetzt nichts zu bemerken. In der Hayek-Gesellschaft haben wir das Thema unlängst einmal gehabt, da habe ich mit der Bemerkung, ich könne notfalls damit leben, mit Christoph Möllers von der HU einer Meinung zu sein, aber daß ich auch noch mit Heribert Prantl von der SZ einer Meinung bin, das bereite mir schlaflose Nächte, Heiterkeit ausgelöst.

Wie dem auch sei: es muß sich erst noch zeigen, ob die Skepsis und die Vorbehalte der Juristen eine Krise des Parlamentarismus durch Verstetigung des Notstandes abzuwehren vermögen. Aber ich bin hier nicht völlig frei von Hoffnung.

Freie Welt: Deutschland ist ein Bundesstaat, die Maßnahmen fallen in Bayern anders aus als in Berlin. Wie gut ist der Föderalismus auf eine Situation wie diese vorbereitet?

Ulrich Vosgerau: Daß Maßnahmen regional variieren, ist jedenfalls sinnvoll, denn das Ansteckungsrisiko ist in der Berliner U-Bahn vermutlich höher als im Alpenvorland oder in Südschleswig. Nach dem Grundgesetz ist die Ausführung der Bundesgesetze Sache der Länder, Ausnahmen hiervon – Bundesauftragsverwaltung und bundesunmittelbare Verwaltung – müssen im Grundgesetz selber geregelt sein. Daher ist es nicht nur technisch unsinnig, wenn die Reform des Infektionsschutzgesetzes vom 25. März den Bundesgesundheitsminister selber zur Durchführung bestimmter Maßnahmen ermächtigt – denn er hat ja gar keinen entsprechenden Vollzugsapparat – sondern auch verfassungswidrig.

Insgesamt sehe ich den Föderalismus nicht als Problem. Es wäre in der Tat Sache des Bundes gewesen, die Vorbereitung auf den Pandemie-Fall, der, wie gesagt, den Experten seit zwei Jahrzehnten detailliert absehbar gewesen ist, zu koordinieren. Aber daß die konkreten Pandemie-Schutzmaßnahmen dann jeweils von den Bundesländern und unter Berücksichtigung regionaler Besonderheiten ins Werk gesetzt werden, ist gut und richtig. Ähnlich hat während des Kalten Krieges und der Blockkonfrontation der Bund alle Zivilschutzmaßnahmen koordiniert und angeleitet, die dann aber im einzelnen von der Ländern umzusetzen waren. Freilich könnte man beim Bundesgesundheitsministerium eine Art „Technisches Hilfswerk“ einrichten, das ja wesentlich auch für den Zivilschutz zuständig gewesen wäre und zum Bundesinnenministerium gehört. Aber das Versagen sämtlicher letzter Bundesregierungen auf dem Feld der Pandemie-Vorsorge ist kein Argument gegen den Föderalismus! 1984 hat ja zu Recht auch keiner gesagt, theoretisch könnte uns der Warschauer Pakt angreifen, und deshalb müssen wir schnell den Föderalismus beseitigen, der würde damit nicht fertig! Und das sollten wir heute auch nicht tun. Was nicht bedeutet, daß die Ausweisung von Bürgern aus norddeutschen Landkreisen bzw. dem Bundesland Mecklenburg-Vorpommern richtig wäre, während gleichzeitig Asylbewerber, die auch ohne Pandemie eigentlich gar nicht einreisen dürften, weil sie im EU-Ersteinreiseland bleiben müßten, weiter hereingelassen werden! Das ist natürlich absurdes Theater.

Freie Welt: Wie sieht es mit den Wahlen aus? Damit die Landtags- und Bundestagswahlen stattfinden können, müssen Parteitage und Listenaufstellung stattfinden. Was sieht der Gesetzgeber für den Fall vor, wenn diese wegen des „Shutdowns“ nicht stattfinden können? Halten Sie eine Verschiebung von Wahlen für möglich, wie das in anderen Ländern diskutiert wird?

Ulrich Vosgerau: Die Gesetze sehen den Fall nicht vor, daß Versammlungen, die gesetzlich eigentlich stattzufinden haben, weil die innere Ordnung aller Parteien demokratischen Grundsätzen genügen muß, faktisch nicht stattfinden können. Auch den Fall ja nicht, daß eine Partei notwendige Versammlungen nicht abhalten kann, weil alle Gastwirte, die entsprechende Säle vermieten könnten, von schwarzgekleideten Maskenmännern bedroht werden mit ihren Familien, und der Regierende Bürgermeister dann sagt, das geht ihn nichts an. Hier gibt es noch kein Notstandsregime, das wird wohl erst noch zu entwickeln sein.

Die Verschiebung von Wahlen halte ich grundsätzlich deswegen für denkbar. Das ist natürlich immer ungünstig, weil zur Demokratie die Befristung der Wahlperiode immer dazugehört, aber so lange die Verzögerung nicht länger anhält als, sagen wir, ein Jahr, halte ich es nicht für undenkbar. In Kriegszeiten waren war auch Wahlen in demokratischen Länder suspendiert. Als im Juli 1945 in Großbritannien Unterhauswahlen waren (und zur allgemeinen Überraschung Churchill, der Sieger im Zweiten Weltkrieg, vom Wähler nach Hause geschickt wurde!), da hatten seit 1935 keine Unterhauswahlen mehr stattgefunden. So lange wird’s bei uns wohl nicht dauern. Oder ich fresse eine Fledermaus.

Freie Welt: Derzeit stehen Euro-Bonds unter dem Namen „Corona-Bonds“ wieder auf der Agenda. Inwieweit ist diese Vergemeinschaftung der Schulden mit dem deutschen Grundgesetz und den europäischen Verträgen vereinbar?

Ulrich Vosgerau: Gar nicht! Allerdings haben wir die Euro-Bonds ja faktisch schon längst, nämlich in Gestalt der Anleihenkäufe durch die EZB, die dadurch ja faktisch zum „lender of the last ressort“ wird. In Deutschland ist ja offenbar sogar die SPD gegen „Corona-Bonds“. Das Problem ist nur, daß sich gleichzeitig alle darauf geeinigt zu haben scheinen, daß die Corona-Krise in den überschuldeten Eurostaaten wie Italien – hätten die sich seit 1992 jemals an den Vertrag von Maastricht gehalten, hätten sie ja die Schulden nicht und könnten selber zu niedrigen Zinsen Geld aufnehmen – aus dem ESM-Mechanismus bezahlt werden soll. Dafür ist der aber auch nicht da! Ich habe daher in der letzten Zeit einmal zu sondieren versucht, ob Kläger, die etwa schon im Zusammenhang mit der Errichtung des ESM und dann den Anleihekäufen durch die EZB aktiv waren, heute bereit wären, gegen die Zweckentfremdung des ESM-Mechanismus zu klagen, wenn man ihn schon nicht wegbekommt. Aber viele scheinen auch des Klagens müde, der EuGH ist parteiisch, das Bundesverfassungsgericht oft feige und politikhörig. Das hat manchen Kläger entnervt.

Herkömmlich hätte man also vielleicht gesagt: da gehe ich dann lieber in den Biergarten in der Zeit, und spare außerdem viel Geld! Aber das ist ja jetzt verboten. Also klagt man vielleicht doch?