Die Worte „Austerität“ und „Strukturreform“ haben beste Chancen von einer feuilletonistisch dominierten Jury zu Unwörtern des Jahres 2013 in Europa gewählt zu werden. Eine Politik des aggressiven „Kaputtsparens“ und überzogener Strukturreformen seien schuld an der wachsenden Misere auf den europäischen Arbeitsmärkten. Tatsächlich steigt die Arbeitslosigkeit weiter unvermindert an. Eurostat schätzt, dass im März 2013 im Euroraum über 19,2 Mio. Menschen ohne Arbeit waren. Das ist der höchste Wert seit Beginn der Datenreihe im Jahre 1995. Prekär ist die Lage vor allem in Griechenland (27,2 %), Spanien (26,7 %) und Portugal (17,5 %), besser ist sie in Österreich (4,7 %), Deutschland (5,4 %) und Luxemburg (5,7 %). Die FAZ plappert zwar von unvermeidbarer künftiger Vollbeschäftigung in Deutschland. Tatsächlich sind aber auch hierzulande noch über 3 Mio. Menschen arbeitslos. Von ökonomischer und gesellschaftlicher Brisanz in der EWU ist die hohe Arbeitslosigkeit unter Jugendlichen. Hier reichen die Werte in Griechenland schon knapp an die 60 %. In Spanien ist es kaum besser, Italien und Portugal folgen mit einem Abstand von 20 %-Punkten. Diese Entwicklung ist politischer Sprengstoff.

„Gute“ und „schlechte“ Austerität

Eine Politik der Konsolidierung der staatlichen Haushalte hat einen schlechten Ruf. Die Keynesianer feuern aus allen Rohren. Das Übel sei die „überzogene“ Sparpolitik. Sie schrumpfe die gesamtwirtschaftliche Nachfrage, schwäche das Wachstum und erhöhe die Arbeitslosigkeit. So werde das Ziel solider staatlicher Haushalte nie erreicht. Unbestritten ist, die staatlichen Haushalte sind in einem desolaten Zustand. Die Zahl der Länder steigt, deren Schuldenstände nicht mehr tragfähig und deren Defizite unfinanzierbar sind. An einer Konsolidierung der staatlichen Haushalte führt kein Weg vorbei. Nur Phantasten und politische Rosstäuscher sind der Meinung, dass diese Anpassung schmerzlos sei. Austerität ist keine Frage des „Ob“, sondern nur noch eine Frage des „Wie“. Die Erfahrung zeigt, es gibt „schlechte“ und „gute“ Austerität. Bei der ersten Variante wird versucht, die Defizite primär durch höhere Steuern auszugleichen. Das verschlechtert die Bedingungen auf der Angebotsseite, erhöht den Schmerz der Anpassung und verfehlt die Konsolidierung. Wachstumseinbußen und Beschäftigungsrückgänge sind die Folge. Bei der zweiten Variante liegt das Schwergewicht der Konsolidierung auf Ausgabenkürzungen. Die Chancen steigen, dass diese Strategie erfolgreich ist, wenn sie mit Strukturreformen und einer Abwertung der Währung einhergeht.

Nur bei einer Politik der „guten“ Austerität wird ernsthaft gespart. Davon kann in Europa kaum die Rede sein. Meist wird die Strategie der „schlechten“ Austerität eingeschlagen. Die europäischen Länder sparen unterschiedlich stark. Das gilt selbst für die Krisenländer der EWU. Griechenland, Irland und Portugal wurden von der Troika aus EU, IMF und EZB angehalten, ihre Ausgaben zu senken. Die „Noch-nicht-Programmländer“ Italien und Spanien verhielten sich anders. Ihre Ausgaben stagnierten bestenfalls. Höhere Steuern in Italien reduzierten temporär das Defizit, eine höhere staatliche Verschuldung in Spanien schloss die Lücke zwischen staatlichen Ausgaben und Steuereinnahmen. Das ist eine Politik der „schlechten“ Austerität. Von der kontroversen Diskussion um Austerität völlig unbeeindruckt zeigt sich bisher Frankreich, der nächste Pflegefall in der EWU. Dort stiegen die staatlichen Ausgaben munter weiter, die Haushaltsdefizite blieben hoch. Der Versuch, die Löcher über steigende (Reichen-)Steuern zu schließen, stößt auf erbitterten Widerstand. Die blutige Nase, die sich Francois Hollande mit dieser wachstums- und beschäftigungsfeindlichen Art der Austerität holt, erzwingt ein Umdenken. Mitterand, der andere rote Francois, scheint sich zu wiederholen.

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Von einer nachhaltigen Sparpolitik kann in Europa keine Rede sein. Der Staat erhöht die Steuern zu schnell und verschuldet sich zu stark. Wenn die Politik von Sparen redet, fühlt man sich an die Aussage von Manfred Rommel, dem ehemaligen Stuttgarter Oberbürgermeister, erinnert: „Sparen heißt, was man hat, nicht auszugeben, nicht das, was man nicht hat, nicht auszugeben.“ Eine Politik der „schlechten“ Austerität verschlechtert die Angebotsbedingungen, verringert das wirtschaftliche Wachstum und erhöht die Arbeitslosigkeit in Europa. Die keynesianischen Elemente der Arbeitslosigkeit verlieren an Bedeutung, strukturelle Faktoren gewinnen die Oberhand. Trotz der medialen Kampagne gegen die Studie der beiden Harvard-Ökonomen Carmen Reinhart und Kenneth Rogoff ist unbestritten, dass staatliche Verschuldung und wirtschaftliches Wachstum negativ korreliert sind. Umstritten ist nur, ab welcher Höhe die Verschuldung realwirtschaftlich „beißt“. Eine Politik der „guten“ Austerität ist alternativlos. Wer weiter auf Pump lebt, bestiehlt künftige Generationen. Wer die Schulden nicht zurückzahlt, übt Diebstahl an den Sparern. Wer solidere Staaten nötigt, für fremde Schulden einzustehen, beklaut deren Steuerzahler.

Strukturelle Arbeitslosigkeit auf dem Vormarsch

An einer Politik der Konsolidierung staatlicher Haushalte führt kein Weg vorbei. Die Krisenländer können die Haushaltsdefizite immer weniger über private Kredite finanzieren. Das Risiko staatlicher Insolvenz ist hoch. Private Kapitalgeber leihen ihnen das Geld nicht mehr oder nur noch zu horrend hohen Zinsen. Eine konsequente Sparpolitik ist unvermeidlich, um wieder auf die Füße zu kommen. Die historische Erfahrung zeigt allerdings, dass eine solche Politik umso erfolgreicher ist, desto eher es den Ländern gelingt, ihre Währung abzuwerten. Diese Option steht den krisengeschüttelten Euro-Ländern aber nicht mehr zur Verfügung. Was bleibt ist eine schmerzhafte interne Abwertung über die Löhne oder das Steuersystem. Der wichtigste Weg über sinkende Löhne und Güterpreise macht es notwendig, die überkommenen Strukturen auf Arbeits- und Gütermärkten zu korrigieren. Da hilft es nur, dass die Länder entweder besser oder billiger werden. Die Krisenländer in der EWU leiden allesamt unter international nicht wettbewerbsfähigen Lohnstückkosten. Es nimmt deshalb nicht wunder, dass der Anteil der strukturellen Arbeitslosigkeit an der gesamten Arbeitslosigkeit im Verlauf der Krise stetig gewachsen ist.

Mit der Arbeitslosigkeit stieg in der gesamten EU und der EWU seit der Finanzkrise auch die strukturelle Arbeitslosigkeit. Deutschland und Österreich entwickeln sich gegen den Trend. In beiden Ländern sank mit der gesamten Arbeitslosigkeit auch die strukturelle. Die konjunkturelle Komponente verlor an Bedeutung. Heute ist der größte Teil der Arbeitslosigkeit in Europa strukturell. Ein erster Indikator ist die Beveridge-Kurve. Sie zeigt die Kombination von Arbeitslosenquote und Quote der offenen Stellen. Mit Ausnahme von Deutschland und Österreich hat sie sich nach außen verschoben. Das deutet auf wachsende strukturelle Probleme hin. Ein zweiter Indikator ist die NAIRU bzw. die NAWRU. Diese „natürlichen“ Arbeitslosenquoten zeigen die Arbeitslosigkeit, die sich nicht durch expansive Nachfragepolitik verringern lässt. Es ist offensichtlich, dass sich die strukturelle Komponente der Arbeitslosigkeit mit der Dauer der Arbeitslosigkeit nach oben bewegt. Damit ist aber nicht nur die Verschuldungspolitik der europäischen Länder, sondern auch die extrem expansive Geldpolitik der EZB im Kampf gegen die Arbeitslosigkeit zum Scheitern verurteilt.

Warum die strukturelle Komponente der Arbeitslosigkeit in Europa seit der Finanzkrise wächst und mit dem Ausbruch der Eurokrise galoppiert, liegt vor allem an dreierlei: Am ineffizienten institutionellen Design auf den europäischen Arbeitsmärkten, einem wachsenden Mismatch von Arbeitslosen und Arbeitsplätzen und dem Anstieg der Langzeitarbeitslosigkeit. Wer trotz wachsender wirtschaftlicher Heterogenität immer noch auf zentraler oder sektoraler und nicht auf dezentraler betrieblicher Ebene über Löhne und Tarife verhandelt, wer bei der staatlich organisierten Arbeitslosenversicherung mehr auf Fördern als auf Fordern setzt, wer die Steuer- und Abgabenschere weit öffnet und hohe gesetzliche Mindestlöhne installiert, der hat suboptimale Institutionen am Arbeitsmarkt. Wem es daneben nicht gelingt, Arbeitslose und Arbeitsplätze möglichst schnell zusammenzubringen, weil Lohnstrukturen inflexibel und Arbeitnehmer räumlich und beruflich immobil sind, begünstigt Mismatch am Arbeitsmarkt. Wer schließlich Arbeitslosigkeit verschleppt, transformiert auch konjunkturelle in persistente strukturelle (Langzeit-)Arbeitslosigkeit. Der Wiener Ökonom Erich Streissler lag mit seiner frühen Vermutung richtig, dass strukturelle Arbeitslosigkeit auch fossile konjunkturelle sei.

Alternativlose Strukturreformen

Die steigende strukturelle Arbeitslosigkeit droht die EWU zu sprengen. Der Süden geht wirtschaftlich vor die Hunde, der Norden prosperiert weiter. Die Gefahr ist allerdings groß, dass sich der Norden ansteckt. Eine dauerhafte Transferunion würde auch den Norden in die Tiefe reißen. Würde ökonomisch entschieden, wäre eine Scheidung der sinnvollste Weg. Ein Abwertung im Süden und eine Aufwertung im Norden könnten die wirtschaftlichen Ungleichgewichte in Europa verringern. Mit einer Abwertung könnte es den Krisenländern leichter fallen, den Kopf aus der Schlinge zu ziehen. Es ist allerdings eine Mär zu glauben, diese Anpassung sei schmerzlos. Die Lasten der Anpassung der Krisenländer werden nicht geringer. Allerdings scheint es den Arbeitnehmern leichter zu fallen, auf reale Lohneinkommen zu verzichten, wenn der Verzicht über steigende Güterpreise und nicht über sinkende Nominallöhne erfolgt. Ist allerdings der Wille nicht da, die Lasten zu tragen, mündet die Abwertung über eine Lohn-Preis-Lohn-Spirale in der Stagflation. Tatsächlich ist aber ein Ausstieg aus dem Euro politisch noch ein Tabu. Die Anpassung auf den Arbeitsmärkten muss deshalb intern erfolgen.

Es ist nun allerdings nicht so, dass die Krisenländer untätig waren. Sie haben sich in den Jahren seit der Finanz- und dem Ausbruch der Eurokrise bemüht, ihre verrotteten wirtschaftlichen Strukturen zu reformieren. Das gilt für den gesamten ineffizienten staatlichen Sektor. Es trifft aber auch auf die Güter- und Dienstleistungs-, vor allem aber auf die Arbeitsmärkte zu. Die OECD hat versucht, diese länderspezifischen Reformanstrengungen mit einem „Responsiveness-Rate-Indikator“ zu erfassen. Dabei wird geschaut, wie gut es den Ländern gelungen ist, die Reformen in die Tat umzusetzen, die von der OECD vorgeschlagen wurden, um mehr wirtschaftliches Wachstum zu initiieren. Von den Krisenländern haben Griechenland, Spanien und Portugal in der Zeit 2011/2012 die meisten Veränderungen vorgenommen. Irland, ein weiteres Krisenland, fiel gegen diese Troika zurück. Allerdings war Irland mit seinen Reformen den drei anderen Krisenländern zeitlich voraus. Das kann man erkennen, wenn man die Reformaktivitäten der Jahre 2011/2012 mit denen der Jahre 2009/2010 vergleicht. Wenig ausgeprägt waren die Reformanstrengungen in Italien und Frankreich. In Frankreich wurden Reformen sogar zurückgedreht.

Unterschiedliche Anstrengungen, wirtschaftliche Strukturen zu reformieren, sollten sich in den Lohnstückkosten der Länder niederschlagen. Tatsächlich sind die stärksten Rückgänge in Irland zu verzeichnen. Auch in Griechenland, Spanien und Portugal wirken sich die Strukturreformen auf die Lohnstückkosten aus. Der typische J-Kurven-Effekt verhindert noch, dass sich die Reformen positiv auf die Arbeitsmärkte auswirken. Die Erfahrungen mit den Hartz-Reformen belegen den erheblichen Zeitbedarf bis sich Reformen in sinkender Arbeitslosigkeit niederschlagen. Allerdings haben sich die sinkenden Lohnstückkosten – mit Ausnahme von Irland – noch kaum in sinkenden Preisen für international handelbare Güter niedergeschlagen. Der mit den Lohnstückkosten deflationierte reale effektive Wechselkurs zeigt Stillstand. In Italien und Frankreich bestätigt sich die Analyse der OECD zu den Reformanstrengungen. Die Lohnstückkosten in beiden Ländern bewegten sich kaum vom Fleck. Das ist kein gutes Zeichen. Es besteht die Gefahr, dass sich die Krise in Italien wieder beschleunigt und Frankreich über kurz oder lang ebenfalls zu einem Problemfall in der EWU wird. Das wäre das Ende des Euro.

Strukturreformen beschleunigen Wachstum

In Europa drängt die strukturelle Komponente der Arbeitslosigkeit die zyklische immer mehr an den Rand. Vielfältige Prozesse, die Human- und Realkapital entwerten, wandeln zyklische Elemente der Arbeitslosigkeit in strukturelle um. Steigende Güterpreise und ein höherer qualifikatorischer Mismatch deuten darauf hin. Eine hohe staatliche Verschuldung zementiert die überkommenen Strukturen auf den Arbeitsmärkten, erhöht das Risiko staatlicher Pleiten und künftig höherer Inflation. Die persistent hohe Arbeitslosigkeit ist ein Sprengsatz für die EWU. Er kann nur durch eine Kombination aus umfassenden Strukturreformen und einem Abbau staatlicher Defizite entschärft werden. Kurzfristig sinkt die Arbeitslosigkeit nur, wenn Arbeit billiger wird. Flexible Löhne und Lohnstrukturen sind der Schlüssel zum Erfolg. Mittelfristig ist ein Abbau möglich, wenn Arbeit besser wird. Verstärkte Investitionen in Humankapital erhöhen die Produktivität. Längerfristig lässt sich Arbeitslosigkeit nur erfolgreich bekämpfen, wenn die Quellen des wirtschaftlichen Wachstums sprudeln. Das gelingt nicht ohne höheres Humankapital und mehr Innovationen. Die Treiber dieser Entwicklung sind private Unternehmer.

Die wichtigste Komponente des institutionellen Arrangement auf den Arbeitsmärkten ist die Organisation des Prozesses der Lohn- und Tariffindung. Mit der Globalisierung nahm die inter- und intra-sektorale Heterogenität zu. Die adäquate Antwort ist eine stärker dezentrale, betriebliche Lohn- und Tarifpolitik. Am sinnvollsten sind gesetzliche Öffnungsklauseln in sektoralen Flächentarifverträgen. Dann ist eine adäquate betriebliche Anpassung an exogene Schocks möglich. Die wachsende Heterogenität in den Unternehmen trägt allerdings dazu bei, dass die Tarifeinheit erodiert. Die so mögliche größere berufliche Lohnflexibilität wird allerdings mit höheren Konflikten in den Unternehmen erkauft. Von großer Bedeutung für die Flexibilität der Löhne ist daneben aber auch die Steuer- und Abgabenschere. Steigt die Differenz zwischen Brutto- und Nettolöhnen, werden Löhne inflexibler. Die Arbeitslosigkeit steigt signifikant an. Zwei Lösungen sind denkbar: Zum einen eine Umfinanzierung staatlicher Leistungen. Das bedeutet: Runter mit den direkten Steuern, rauf mit der Mehrwertsteuer. Zum anderen eine geringere Steuerlast insgesamt. Das macht es allerdings erforderlich, die Ausgaben des Staates auf den Prüfstand zu stellen. Ein erstes Opfer wäre sicher der Sozialstaat.

Ein adäquates institutionelles Design der Arbeitsmärkte hilft nicht nur adäquat auf exogene Schocks zu reagieren, es garantiert auch, Arbeit möglichst effizient einzusetzen. Es verringert die Arbeitslosigkeit und erhöht das wirtschaftliche Wachstum. Ein wichtiges Element ist die Organisation des Schutzes der Arbeitnehmer vor materiellen Verlusten bei Arbeitslosigkeit. Mit der Arbeitslosenversicherung und dem Kündigungsschutz stehen zwei Instrumente zur Verfügung. Eine Kombination aus weniger Kündigungsschutz, einer großzügigeren Arbeitslosenversicherung (Flexicurity) und einer stärker fordernden aktiven Arbeitsmarktpolitik ist wachstumsfreundlicher. Der beste Schutz vor Arbeitslosigkeit ist Wachstum. Dafür sind Staat und Unternehmer zuständig. Die Aufgabe des Staates besteht darin, die notwendigen Bedingungen für verstärkte Investitionen in Humankapital zu schaffen. Er muss von konsumtiven auf investive (Bildungs-)Ausgaben umsteuern und für mehr Wettbewerb in der Bildung sorgen. Ohne private Unternehmer läuft allerdings nichts. Ein unternehmerfreundliches Klima ist eine notwendige Bedingung für mehr Innovation, Wachstum und Arbeitsplätze. Prohibitive steuerliche Belastungen und Diffamierung privater Unternehmer bewirken das Gegenteil.

Fazit

Die Arbeitslosigkeit in der EWU nimmt Fahrt auf. Es ist nur eine Frage der Zeit, wann der Sprengsatz für den Euro gezündet wird. Die Hauptschuld wird der Politik der „Austerität“ zugeschrieben. Allerdings führt die öffentliche Kampagne gegen eine Politik des „Nicht-über-die-Verhältnisse-lebens“ in die Irre. In Europa gibt es keine nachhaltige Sparpolitik der öffentlichen Haushalte. Höhere Steuern und staatliche Defizite sprechen eine klare Sprache. Der größte Teil der Arbeitslosigkeit ist strukturell. Das zyklische Element ist auf dem Rückzug. Die expansive Geld- und Fiskalpolitik ist wirkungslos. Die Geldpolitik der EZB treibt zwar die Aktienkurse, baut aber die Arbeitslosigkeit nicht ab und erhöht das inflationäre Gefahrenpotential. Das Tempo der Strukturreformen in den aktuellen und potentiellen Krisenländern ist zu gering. Noch reicht der Rückgang der Lohnstückkosten nicht aus, um die Arbeitslosigkeit spürbar abzubauen. Auch die preisliche internationale Wettbewerbsfähigkeit der Krisenländer hat sich bisher noch nicht spürbar verbessert. Der Weg aus der Krise führt nur über weitere Strukturreformen. Das halten die Gesellschaften des Südens politisch und sozial nicht aus. Ein Austritt aus der EWU ist die bessere, allerdings nicht schmerzfreie Lösung für alle.

Der Widerstand gegen diese Entwicklung wächst. Die Ansicht verbreitet sich, es gehe nicht mehr „gerecht“ zu. Dieser Vorwurf lässt die Politik nicht kalt. Sie hält verteilungspolitisch dagegen. Das tut sie aber nicht nur, weil es sozial „gerecht“ ist. Oft ist Umverteilung auch interessenpolitisch „opportun“. Staatliche Umverteilung und “soziale Gerechtigkeit” sind immer öfter zwei Paar Schuhe. Eine Korrektur ungleich verteilter Markteinkommen steht auf der Agenda aller politischen Parteien. Steuern und finanzielle Transfers sind die wichtigsten umverteilungspolitischen Werkzeuge. Aber auch Sachleistungen mit distributiv nebulösem Charakter spielen eine oft unterschätzte Rolle. Mit beiden Instrumenten pflügt der Staat die Verteilung um.

Staatliche Umverteilung

Die Daten der distributiv turbulenten Zeiten seit Mitte der 80er Jahre sprechen eine klare Sprache. Überall hat der Staat mit dem Steuer-Transfer-System die ungleiche Verteilung der marktlichen Haushaltseinkommen umgekrempelt. Die verfügbaren Einkommen der Haushalte nach Steuern und Transfers streuen weniger stark als die Markteinkommen. Das Steuer-Transfer-System wirkt überall progressiv. Höhere Markteinkommen werden steuerlich stärker belastet als niedrigere. Die monetären und realen Transfers kommen geringeren Einkommen eher zugute als höheren. Allerdings wirken sich die umverteilungspolitischen Aktivitäten in den einzelnen Ländern unterschiedlich stark aus. Ein Blick auf die Zeit der späten 00er Jahre belegt dies. Am stärksten korrigierte die Politik die Marktverteilung in den skandinavischen Ländern, aber auch in Deutschland und Großbritannien kam es zu größeren distributiven Umwälzungen. In den USA fielen die umverteilungspolitischen Korrekturen dagegen weniger stark aus.

Der Blick der OECD auf die Daten ist allerdings verengt. Es werden nur distributive Schnappschüsse für einzelne Jahre geliefert. Die Entwicklung der Ungleichheit im Zeitverlauf kommt zu kurz. Die empirischen Untersuchungen des Würzburger Ökonomen Alexander Brunner beheben diesen Mangel, wegen fehlender Daten aber leider nur für einige wenige Länder. Die Ergebnisse sind eindeutig. Am stärksten verringerte das Steuer-Transfer-System in Deutschland die Ungleichheit der Markteinkommen, immer gemessen am Gini-Koeffizienten. Sie verringerte sich in der Zeit zwischen 1982 und 2008 im Schnitt um über 40 %. Aber auch in Großbritannien und Australien verringerte die Politik der Umverteilung die Gini-Koeffizienten um über 30 %. Am wenigsten reduzierten die Steuer-Transfer-Systeme in den USA und in der Schweiz die ungleich verteilten Markteinkommen. Die Werte lagen nur bei etwa 20 %. Am aktuellen Rand gehen sie in den USA noch weiter zurück, in der Schweiz nehmen sie allerdings zu.

Sinkende Intensität?

Auch die OECD kritisiert, dass der umverteilende Effekt von Steuern, Sozialabgaben und Transfers seit Mitte der 90er Jahre sinkt. Zwar ist das gesamte finanzielle Volumen der Umverteilung in vielen Ländern gestiegen. Trotzdem reichte es oft nicht aus, den starken Anstieg der Ungleichheit der Markteinkommen der Haushalte wettzumachen. Das hat mit zweierlei zu tun: Zum einen wirken Steuern und Sozialabgaben weniger progressiv. Der Trend ging lange zu niedrigeren Sätzen der Einkommensteuer. Auch wird ein größerer Teil der Sozialausgaben über regressiv wirkende Sozialabgaben finanziert. Zum anderen sind viele Sozialleistungen weniger progressiv. Zumutbarkeitskriterien wurden verschärft, die Großzügigkeit der Leistungen wurde verringert, Leistungsberechtigte verloren ihre Ansprüche. Die Verteilung der verfügbaren Haushaltseinkommen wurde ungleicher.

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Die distributiven Vermutungen der OECD sind umstritten. Der Wirkungsgrad staatlicher Umverteilungspolitik über Steuern und Transfers entwickelte sich unterschiedlich. Das gilt zumindest für die Länder, für die CNEF-Daten vorliegen. Danach hat sich der Wirkungsgrad der Steuer-Transfer-Systeme zumindest in Deutschland, Großbritannien und der Schweiz nicht verschlechtert. Das war für Deutschland nicht immer so. Die Wiedervereinigung senkte den Wirkungsgrad. Bis Anfang der 00er Jahre stieg er an. Seither ist er leicht rückläufig, liegt aber immer noch bei 40 %. In der Schweiz scheint der Wirkungsgrad am aktuellen Rand zu steigen. Diese Entwicklung gilt nicht für die USA. Dort kann das Steuer-Transfer-System die hohe Ungleichheit der Markteinkommen immer weniger kompensieren. Die sehr ungleich verteilten Einkommen vor Steuern und Transfers schlagen immer stärker auf die Verteilung der verfügbaren Einkommen durch.

Induzierte Mobilität

In einer Demokratie ist die Politik ständig versucht, ungleich verteilte Markteinkommen zu korrigieren. Das Steuer-Transfer-System ist ein beliebtes Mittel. Eine solche Politik ist aber nicht ohne Risiken. Geht die Politik distributiv sehr aggressiv zu Werke, läuft sie Gefahr, dass Ärmere und Reichere ihre Ränge auf der Einkommensleiter tauschen. Im ungünstigsten Fall ändert sich an der Ungleichheit der Einkommen nichts. Die Empirie weist in die vermutete Richtung. Es existiert ein positiver Zusammenhang zwischen dem Grad der Progressivität der Umverteilung und der dadurch ausgelösten Einkommensmobilität (Rangtausch). Einige Länder, wie etwa Australien, können umverteilungspolitisch aggressiver agieren, ohne dass es gleich zu einem Rangtausch kommt. Andere, wie etwa die Schweiz, laufen eher Gefahr. Über die konkreten Gründe für die positiven Korrelation und die Unterschiede in den Niveaus der Länder herrscht noch weitgehend Unklarheit.

Ein Schlaglicht auf diese Problematik wirft eine Studie der St. Gallener Ökonomen Monika Bütler und Christian Marti. Die schweizerische Umverteilungspolitik (Steuern, Transfers, allgemeine Staatstätigkeit (Sicherheit, Bildung, Service public)) pflügt die Primärverteilung der Markteinkommen gründlich um. Leidtragende sind die mittlere und obere Mittelschicht. Große Teile des erwerbstätigen Mittelstandes finden sich nach Umverteilung in der Nähe der Grenze zur „Unterschicht“ wieder, dem Nutznießer der Umverteilung. Da die Einkommensunterschiede in der schweizerischen Mittelschicht nicht sehr groß sind, wirkt der „Umverteilungshebel“ besonders stark. Die Gefahr, dass es im Zuge der Umverteilung zu einem Rangtausch zwischen dem unteren Mittelstand und der „Unterschicht“ kommt, ist somit in der Schweiz relativ groß. Der Leistungsbereitschaft tut dies nicht gut.

„Erweitertes“ Einkommen

Das dominante Instrument der Politik einer gezielten staatlichen Umverteilung sind die Geldleistungen. Sie beliefen sich in den OECD-Ländern zur Mitte der 00er Jahre auf über 11 % des Bruttosozialproduktes. Daneben operiert die Politik aber auch mit Realleistungen. Dafür gaben die OECD-Länder zur selben Zeit über 13 % des BSP aus. Vor allem in den skandinavischen und angelsächsischen Ländern dominieren die Real- die Geldtransfers. In Deutschland halten sich beide Leistungen in etwa die Waage. Realleistungen sind vor allem im Bereich der Erziehung und Gesundheit relevant. Aber auch im sozialen Wohnungsbau, der Familienpolitik und bei Nothilfen für ältere Bürger kommen Realtransfers zum Einsatz. Mit diesen Leistungen verfolgt die Politik zwar nicht direkt distributive Ziele, dennoch beeinflusst sie die Verteilung der Haushaltseinkommen.

Wie Realtransfers, die oft den Charakter öffentlicher Gütern haben, auf die Einkommensverteilung wirken, ist empirisch schwierig zu ermitteln. Erste Ergebnisse zeigen aber, dass ihr Einfluss in den OECD-Ländern wohl erheblich ist. Mit Realtransfers wurde die Ungleichheit im Schnitt um über 20 % verringert. Vor allem in angelsächsischen Ländern war der Wirkungsgrad der Realtransfers noch höher. Nicht alle Realtransfers verringern allerdings die Ungleichheit gleich. Der größte ungleichheitsreduzierende Effekt geht von den Leistungen im Bereich der Erziehung und Gesundheit aus. Werden sie gezielt für untere Einkommensschichten eingesetzt, ist die Wirkung auf die Einkommensverteilung am größten. Das Gewicht von Realtransfers hat sich in den 00er Jahren kaum verändert. Über die optimale Kombination von Geld- und Realtransfers wird allerdings noch spekuliert.

Fazit

Es ist eine ökonomische Binsenweisheit: Technologie, Globalisierung und Präferenzen treiben die Verteilung der Markteinkommen in die Ungleichheit. Die Akteure hinter dieser Entwicklung der Primäreinkommen sind Unternehmen und Haushalte. Ein anderer wichtiger Akteur im Verteilungskampf ist der Staat. Mit dem Steuer-Transfer-System pflügt er die Primärverteilung gründlich um. Die Motive sind mehr „soziale Gerechtigkeit“ und eine opportunistische Interessenpolitik. Überall ist die Sekundärverteilung gleichmäßiger als die Primärverteilung der Einkommen der Haushalte. Der Weg zu gleichmäßiger verteilten verfügbaren und „erweiterten“ Haushaltseinkommen ist nicht ohne Risiken. Die Gefahr, dass es zu einem Rangtausch auf der Einkommensleiter kommt, ist bei intensiver Umverteilungspolitik groß. Das schwächt die Leistungsbereitschaft und macht alle ärmer.

Literatur:

Bütler, M. und Chr. Marti (2012), Staatliche Steuern und Transfers und ihre Folgen für den Mittelstand, in: P. Schellenbauer und D. Müller-Jentsch (Hrsg.): Der strapazierte Mittelstand. Zürich, S. 149 – 178

Brunner, A. (2012), Einkommensverteilung in Deutschland – Theoretische Überlegungen, empirische Befunde, wirtschaftspolitische Implikationen. Hamburg

OECD Hrsg. (2011), Divided We Stand – Why Inequality Keeps Rising. Paris

Der Betreig erschien auch auf wirtschaftlichefreiheit.de

In der weiten Welt der Verteilung der Einkommen ist nichts mehr wie es einmal war. Die Haushaltseinkommen verteilen sich in reichen Ländern fast überall ungleicher als noch vor 15 – 20 Jahren. Das gilt in der OECD sowohl für die Einkommen sowohl vor als auch nach Steuern und Transfers. Die Dynamik der Ungleichheit folgt einem bestimmten Muster: Sie gleicht heftigen Fieberschüben, trifft die Länder zeitversetzt, hat aber wohl den Zenit überschritten. Auch wenn über die Existenz der Ungleichheit inzwischen weitgehend Einigkeit besteht, über mögliche Gründe wird weiter heftig gestritten. Eines fällt allerdings auf: Die wachsende Ungleichheit wird von strukturellem Wandel, demographischen Veränderungen und massenhafter Arbeitslosigkeit begleitet. Und noch etwas erstaunt: Männer scheinen den Prozess der Ungleichheit der Haushaltseinkommen zu beschleunigen, Frauen ihn zu bremsen.

Arbeit, Demographie und Haushaltseinkommen

Die Familie ist das Kraftzentrum der Gesellschaft. Sie steht im Mittelpunkt der Politik. Das gilt auch bei Verteilungsfragen. Ein wichtiger Indikator für das materielle Wohl ist das Haushaltseinkommen pro Kopf. Es dient als Anhaltspunkt für die staatliche Umverteilung über Steuern und Transfers. Die nach wie vor dominierende Einkommensquelle der meisten Haushalte ist das Arbeitseinkommen. Private Haushalte erzielen in der Breite zwar immer öfter auch Einkünfte aus anderen Einkommensarten. Obwohl etwa der Anteil der Kapitaleinkommen stetig steigt, ist das Gewicht noch relativ gering. Der Anteil lag Mitte der 00er Jahre in der OECD bei 7 %. Am stärksten wachsen die Anteile der Einkünfte aus Kapital in den nordischen Ländern und Neuseeland. Obwohl vor allem die oberen 20 % auf der Einkommensleiter profitieren, ist der Einfluss auf die Einkommensverteilung gering.

Das Haushaltseinkommen pro Kopf hängt auch von der Haushaltsgröße ab. Es führt in die Irre, die Summe der individuellen Einkommen eines Haushalts nur durch die Zahl der Mitglieder zu teilen. Es existieren Skalenträge. Mit der Haushaltsgröße sinken die Durchschnittskosten der Haushaltsproduktion. Die Zahl der Mitglieder muss deshalb mit ihren Bedarfen „veredelt“ werden. Erwachsenen wird ein höherer, Kindern ein geringerer Bedarf zugeordnet. Das Haushaltseinkommen wird durch die so bedarfsadäquat veredelten Mitglieder der Haushalte geteilt. Damit ist es möglich, individuelle Einkommen unabhängig von der Haushaltsgröße miteinander zu vergleichen. Die Wahl der „Veredelungsmethode“ hat erheblichen Einfluss auf die Höhe und Verteilung der Pro-Kopf-Einkommen der Haushalte. Sie ist nicht frei von Willkür. Kein Wunder, dass viele Äquivalenzskalen existieren.

Nicht nur die Löhne und Arbeitseinkommen, auch die Haushaltseinkommen vor Steuern und Transfers verteilen sich seit Mitte der 80er Jahre ungleicher. Das gilt für die OECD-Länder. Über die Gründe des Anstiegs wird weiter gestritten. Eines scheint aber klar: Der Einfluss von Männer und Frauen auf die Verteilung der Haushaltseinkommen könnte unterschiedlicher nicht sein. Über 40 % des Anstiegs der Ungleichheit für die Zeit zwischen Mitte der 80er und Mitte der 00er Jahre geht auf das Konto ungleicher verteilter Arbeitseinkommen der Männer. Allerdings differieren die Werte für die einzelnen Länder. Ein weiteres knappes Fünftel ist auf die rückläufige Beschäftigung der männlichen Arbeitnehmer zurückzuführen. Der Einfluss der Frauen ist ein anderer. Ihre steigende Erwerbstätigkeit hat die Ungleichheit der Haushaltseinkommen um fast ein Fünftel verringert.

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Es fällt auf, dass die Entwicklung auf den Arbeitsmärkten die Verteilung der Haushaltseinkommen dominiert. Männer verstärken die Ungleichheiten, Frauen verringern sie. Und noch etwas fällt auf: Der Einfluss des demographische Wandels ist geringer als oft angenommen. Das gilt etwa für veränderte Haushaltsstrukturen. Die anhaltende Tendenz zu kleineren Haushalten kann nur knapp über 10 % der steigenden Ungleichheit seit Mitte der 80er Jahre erklären. Ebenfalls nicht besonders stark ist auch der Einfluss der Homogamie auf die Ungleichheit. Es lässt sich zwar seit längerem beobachten, dass Männer und Frauen bei der Partnerwahl auf den Bildungsstand achten. Ärzte heiraten öfter Ärztinnen und weniger oft Krankenschwestern. Der ungleichheitsverstärkende Einfluss auf die Verteilung der Haushaltseinkommen hält sich allerdings mit etwas mehr als 10 % in Grenzen.

Technologie, Institutionen und „Man-Cession“

Seit Mitte der 80er Jahre steigt die Ungleichheit der Haushaltseinkommen in den OECD-Ländern. Der wichtigste Treiber dieser Entwicklung ist die steigende Streuung der Arbeitseinkommen der Männer. Sie erklärt je nach Land zwischen einem Drittel und der Hälfte der steigenden Ungleichheit. Die realen Lohneinkommen der Männer haben sich in dieser Zeit im oberen Dezil der Einkommensverteilung erhöht, im unteren Dezil sind sie dagegen gesunken. Die treibende Kraft hinter dieser Entwicklung ist eine veränderte Lohnverteilung. Sie wurde erheblich ungleicher. Allerdings findet die modisch gewordene These der „Polarisierung“von Löhnen und Beschäftigung keine Bestätigung. Von einem u-förmigen Verlauf der Wachstumsraten der Löhne über die Perzentile kann keine Rede sein. Die oberen Lohnetagen haben gewonnen, das untere Ende hat verloren.

Eine empiriefeste Antwort auf die Frage nach den Ursachen der ungleicheren Lohnverteilung steht noch aus. Es tobt ein Kampf zwischen zwei Schulen: Technologie und Institutionen. Die Technologie-Schule ist der Meinung, dass der technische Fortschritt „skilled biased“ ist. Das begünstigt Hochqualifizierte und benachteiligt Niedrigqualifizierte (Technologie 1.0). Nach der Technologie 2.0-Variante, der „Polarisierungsthese“, wird die Lohnverteilung ungleicher. Oben und unten auf der Einkommensleiter wird gewonnen, die Mittelschicht verliert. Demgegenüber vertritt die „Institutionen-Schule“ die Ansicht, dass vor allem veränderte Institutionen für die ungleichere Lohnverteilung verantwortlich sind. Sinkende reale Mindestlöhne, ein rückläufiger Organisationsgrad der Gewerkschaften aber auch eine geringere Umverteilung von oben nach unten sind die Treiber. Die Empirie ist gemischt, allerdings mit Vorteilen für die Technologie 1.0-Variante.

Die Ungleichheit der Haushaltseinkommen steigt auch, weil vor allem männliche Arbeitnehmer mit mittlerer Qualifikation seit langem Anteile an der gesamten Beschäftigung verlieren. In der Zeit zwischen Mitte der 80er und Mitte der 00er Jahre schrumpfte die Erwerbsquote der Männer im Schnitt der OECD-Länder leicht. Auch in Deutschland ging die Erwerbsquote der Männer in dieser Zeit zurück. In Frankreich nahm sie allerdings zu. Es ist aber nicht wirklich klar, ob diese Entwicklung nur konjunkturelle Ursachen hat oder einem langfristigen Trend folgt. In empirischen Untersuchungen der OECD stellte sich heraus, dass über 17 % des Anstiegs der Ungleichheit der Haushaltseinkommen seit Mitte der 80er Jahre auf den Rückgang der männlichen Erwerbsquote zurückzuführen war. Zwar stieg in dieser Zeit auch die allgemeine Arbeitslosigkeit. Allerdings traf dies primär Männer, die Erwerbsquoten der Frauen stiegen fast überall signifikant an.

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Die rezessive Phase nach der Finanzkrise traf männliche Arbeitnehmer härter als weibliche. Mit der Rezession sank die Erwerbsquote der Männer deutlich stärker. Diese Veränderung ist in den USA am auffälligsten, sie gilt aber auch für die G7. Die Rezession wird deshalb bisweilen auch als „Great Man-Cession“ bezeichnet. Noch ist unklar, was die Gründe für diese Entwicklung sind. Es spricht einiges dafür, dass wir es mit einer Strukturkrise zu tun haben, die vor allem den industriellen Sektor hart trifft. Der Verlust an Arbeitsplätzen ist dort besonders groß. Männer mit mittlerer Bildung und Qualifikation stellen die Mehrheit der Beschäftigten. Die Arbeitsplätze der Frauen, die zu einem großen Teil im Dienstleistungssektor arbeiten, sind sicherer. Ist die Finanzkrise der Auftakt einer Strukturkrise, halten die Beschäftigungsverluste der Männer temporär an. Der ungleichheitserhöhende Effekt auf die Haushaltseinkommen wirkt weiter. Er läuft langsam aber aus, wenn die Frauen in besser entlohnte Positionen vorrücken.

Frauenerwerbsquote, Haushaltsgröße und Homogamie

Ein gegenläufiger, ungleichheitsverringernder Effekt geht von der gestiegenen Erwerbsquote der Frauen aus. In den letzten Jahrzehnten stieg sie fast überall signifikant an. Den größten Sprung nach oben machte die Frauenerwerbsquote in den 80er Jahren. Danach entwickelte sie sich langsamer aber stetig nach oben. Empirische Untersuchungen zeigen, steigende Erwerbsquoten der Frauen verringern die Ungleichheit der Haushaltseinkommen. Das ist alles andere als selbstverständlich. Die Erfahrung zeigt nämlich, das die Bereitschaft der Frauen, erwerbstätig zu werden, in den Haushalten mit topverdienenden Ehemännern höher liegt als in Haushalten, in denen die Männer ein geringes Arbeitseinkommen erzielen. Tatsächlich wiegt aber offensichtlich dieser Aspekt weniger stark als der ungleichheitsverringernde Effekt einer weiteren Verdienstquelle im gemeinsamen Haushalt.

Die steigende Ungleichheit der Haushaltseinkommen ist eng mit einer sinkenden Haushaltsgröße verbunden. Schon seit Mitte der 80er Jahre nimmt die Größe des Haushaltes fast überall nachhaltig ab. Die Zahl der Single-Haushalte steigt an, die Rentner-Haushalte nehmen in einer alternden Gesellschaft zu, die Zahl der Mitglieder in „normalen“ Familienhaushalten geht zurück. Diese signifikante demographische Entwicklung erhöht die Ungleichheit der Haushaltseinkommen, allerdings weniger stark als vielfach vermutet. Ein wichtiger Grund sind spürbar sinkende Skalenerträge der Haushaltsproduktion in kleineren Haushalten. Allerdings zeigt sich, dass das Ausmaß der ungleichheitserhöhenden neuen Haushaltsstruktur in starkem Maße von der Wahl der bedarfsgewichteten Äquivalenzskalen abhängt. Bei der Interpretation der empirischen Ergebnisse ist deshalb immer Vorsicht geboten.

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Einen ungleichheitserhöhenden Einfluss auf die Haushaltseinkommen kann auch das „assortative mating“ ausüben. Nach dieser Idee haben Paare immer öfter einen ähnlichen Bildungsstand. Das Humankapital konzentriert sich stärker in bildungsnäheren Haushalten, die Einkommen ballen sich in diesen Haushalten, die Ungleichheit der Haushaltseinkommen nimmt zu. Die empirischen Ergebnisse sind allerdings eher ernüchternd. Die OECD kommt zwar zu dem Ergebnis, dass knapp über 10 % des Anstiegs der Ungleichheit der Haushaltseinkommen seit Mitte der 80er Jahre auf einen Anstieg der Homogamie zurückzuführen ist. Andere Untersuchungen können diese Ergebnisse allerdings zumeist nicht bestätigen. Meist ist der Einfluss nachrangig oder nicht signifikant. Zu diesem Ergebnis kommt auch der Würzburger Ökonom Alexander Brunner in seinen Untersuchungen.

Steigende Frauenerwerbsquoten und sinkende Haushaltsgrößen sind zwei Seiten ein und derselben Medaille. Beides sind meist sinnvolle Reaktionen auf veränderte ökonomische und politische Rahmenbedingungen. Die Familie ist eine effiziente Nicht-Markt-Institution, wenn die Kosten externer Transaktionen über Märkte geringer sind als die interner Transaktionen über die Familie. Verstärkte Heirat, Haushaltstätigkeit der Frauen, viele Kinder und wenig Scheidungen sind die Folge. Mit den neuen Technologien und der Globalisierung verringern sich die externen relativ zu den internen Transaktionskosten. Die komparativen Vorteile der Familie gegenüber externen Märkten erodieren. Der Weg zur Kleinfamilie ist frei. Kein Wunder, dass weniger geheiratet wird, die Frauenerwerbsquote steigt, weniger Kinder in die Welt gesetzt werden und die Scheidungen zunehmen.

Fazit

Es ist unstrittig, die Haushaltseinkommen vor Steuern und Transfers verteilen sich seit Mitte der 80er Jahre ungleicher. Arbeit und Demographie sind die Hauptverdächtigen. Der Arbeit wird meist ein dominierender Einfluss bescheinigt. Es scheint, die Ungleichheit wird immer männlicher. Die Arbeitseinkommen der Männer streuen nicht nur stärker, auch deren Erwerbsquote sinkt. Der Strukturwandel fordert seinen Tribut, Industriearbeitsplätze gehen verloren. Das ist bei den Frauen anders. Sie werden (temporär) durch den strukturellen Wandel begünstigt. Der Dienstleistungssektor expandiert. Die Frauenerwerbsquote steigt. Das dämpft den Anstieg der Ungleichheit der Haushaltseinkommen. Aber auch diese Entwicklung stößt an Grenzen. Die „Krise“ der Familie lässt die Haushaltsgröße schrumpfen. Ein Ende wachsender Ungleichheit der Haushaltseinkommen ist (noch) nicht in Sicht.

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„Für die Wirtschaftswissenschaft gibt es nur ein Sachgebiet – Produktion und Knappheit der Mittel. Verteilung ist kein wirtschaftlicher, sondern ein politischer Begriff.“ (John Stuart Mill)

Die Diskussion über die Verteilung der Löhne ist in vollem Gange, hierzulande und anderswo. Sind die Arbeitseinkommen ungleich verteilt, sind es meist auch die Löhne. Spätestens seit Mitte der 80er Jahre wird die Lohnverteilung ungleicher, fast überall in der OECD. Was treibt nun aber die wachsende Ungleichheit? Die Antwort der Ökonomen ist – wie fast immer – nicht einheitlich. Eine Gruppe ist der Meinung, dass neue Varianten des technischen Fortschritts aber auch das Tempo der Globalisierung zu mehr Ungleichheit bei den Löhnen führen. Andere glauben, dass politisch beeinflusste Institutionen die eigentlichen Treiber ungleicher verteilter Löhne sind. Aus beiden Positionen ergibt sich unterschiedlicher wirtschaftspolitischer Handlungsbedarf. Auch deshalb wird der „Krieg der Modelle“ heftiger. Haben die Vertreter der „Technologie“ allerdings Recht, ist der Handlungsspielraum der Politik begrenzt. Das ist anders, wenn die Anhänger der „Institutionen“ die Deutungshoheit erlangen. Kein Wunder, dass die Politik lieber der zweiten Erklärung glaubt.

Technologie 1.0

Am empirischen Befund gibt es nichts zu deuteln: Die Verteilung der Löhne wird seit langem ungleicher. In den USA setzte diese Entwicklung schon Mitte der 80er Jahren des letzten Jahrhunderts ein, in Deutschland erst gut ein Jahrzehnt später. Die Löhne entwickeln sich auf den einzelnen Stufen der Qualifikation ganz unterschiedlich. Ob Löhne schneller oder langsamer wachsen oder sogar sinken, hängt davon ab, wie sich das Angebot an Arbeit und die Nachfrage nach Arbeit für einzelne Qualifikationen entwickeln. Spätestens seit Mitte der 80er Jahre steigt in reichen Ländern die Nachfrage nach hoch qualifizierter Arbeit stark an. Einfache Arbeit gerät auf die Verliererstraße. Die Nachfrage nach ihr entwickelt sich langsamer, manchmal geht sie sogar absolut zurück. Es liegt auf der Hand, diese Entwicklung der Arbeitsnachfrage mit technologischen Veränderungen in Verbindung zu bringen. Tatsächlich ist der technische Fortschritt qualifikationsverzerrend („skill biased“). Er begünstigt Arbeitnehmer mit hohen Qualifikationen und benachteiligt Arbeitnehmer mit geringen Qualifikationen.

Die Globalisierung verstärkt die Ungleichheitseffekte des qualifikationsverzerrenden technischen Fortschritts. Mit der weltweiten Öffnung der Märkte wird der Markt für hoch Qualifizierte größer, die Nachfrage nach ihnen nimmt zu. Die Akteure am obersten Ende der Einkommensleiter, wie etwa Sportstars, Schauspieler, Hedgefondsmanager oder CEOs von Multinationalen Unternehmen, profitieren am stärksten von weltweit offenen Märkten. Für gering Qualifizierte in den reichen Ländern ist diese Entwicklung allerdings eher Fluch als Segen. Viele ihrer Arbeitsplätze werden durch relativ billigeres Kapital ersetzt oder ins kostengünstigere Ausland verlagert. Offshoring ist ein relevanter Treiber steigender Ungleichheit in der Lohnverteilung. Tatsächlich sind aber Globalisierung und technischer Fortschritt in ihren Wirkungen auf die Lohnverteilung kaum auseinander zu halten. Neue Technologien ermöglichen erst weltweit offene Märkte und der intensivere Wettbewerb auf diesen Märkten schafft Anreize zu technischem Fortschritt.

Der qualifikationsverzerrende technische Fortschritt erhöht die Nachfrage nach hoch Qualifizierten. Ob allerdings deren Löhne steigen, hängt davon ab, wie viele hoch Qualifizierte auf den Arbeitsmarkt drängen. Die Möglichkeit, viel zu verdienen, schafft Anreize für Arbeitnehmer, verstärkt in Humankapital zu investieren, vor allem in schulische, akademische und berufliche Ausbildung. Es kommt, wie es der niederländische Nobelpreisträger Jan Tinbergen schon im Jahre 1975 ausdrückte, zu einem Wettrennen zwischen „Ausbildung und Technologie“. Die empirischen Ergebnisse für Deutschland und die USA sind höchst interessant. In Deutschland wirkte der technische Fortschritt in der Zeit von Mitte der 80er bis Mitte der 00er Jahre positiv auf die Bildungsprämie allerdings nur im oberen Bereich der Lohnverteilung. Gleichzeitig stieg aber auch das durchschnittliche Qualifikationsniveau. Die Bildungsprämie erhöhte sich nicht nur weniger stark, sie schwankte auch im Zeitverlauf. Ganz anders ist die Situation in den USA. Dort gewinnt die Technologie immer wieder das Rennen gegen die Ausbildung. Da die Investitionen in Humankapital zu wünschen übrig lasse, explodieren die Löhne am oberen Ende.

Polarisierung

Es ist unter Ökonomen unstrittig, der technische Fortschritt spielt eine wichtige Rolle bei der ungleichen Verteilung der Löhne. Allerdings hat die „Technologie 1.0-Variante“ zwei Schönheitsfehler. Sie kann zwar erklären, weshalb die Lohnverteilung im oberen Bereich ungleicher wird. Für die wachsende Ungleichheit im unteren Bereich liefert sie aber keine plausible Antwort. Und noch etwas fällt ihr schwer: Sie kann nicht erklären, weshalb selbst qualifizierte Arbeit durch Kapital ersetzt oder ins Ausland verlagert werden kann, manche Arten einfacher Arbeit aber dieses Schicksal nicht erleiden. Die „Technologie 2.0-Variante“ setzt deshalb auf einen tätigkeitsbasierten Ansatz. Der Produktionsprozess wird in viele einzelne Aufgaben zerlegt. Diese Aufgaben sind leichter substituier- und international verlagerbar, wenn es sich um Routine-Tätigkeiten handelt. Nicht-Routine-Aufgaben erzielen höhere, Routine-Tätigkeiten niedrige Löhne. Der technische Fortschritt wirkt nicht gleichmäßig über die ganze Lohnverteilung, er polarisiert.

Die Polarisierungsthese zeigt, dass die Nachfrage nach hoch Qualifizierten steigt, wenn sie nicht gerade Routine-Tätigkeiten ausüben. Das dürfte eher nicht der Fall sein. Der technische Fortschritt schafft vor allem für Arbeitnehmer, die neue Technologien schaffen oder sie intensiv nutzen, neue lukrative Beschäftigungsmöglichkeiten. Diese Nicht-Routine-Tätigkeiten sind auch durch Globalisierung nur schwer international verlagerbar. Anders sieht es bei Tätigkeiten aus, die klar definiert und gut kodifizierbar sind. Solche Routine-Aktivitäten sind viel leichter substituierbar und werden immer öfter ins kostengünstigere, oft ferne Ausland verlagert. Von dieser Entwicklung sind vor allem Arbeitsplätze im industriellen Sektor betroffen. Auf der Gewinnerseite stehen dagegen die Varianten einfacher Arbeit, die engen persönlichen Kontakt zu den Kunden notwendig machen. Das gilt vor allem für soziale und personenbezogene Dienstleistungen. Der Strukturwandel stärkt die Nachfrage nach diesen Tätigkeiten. Auch die Globalisierung kann ihnen wenig anhaben.

In der „Technologie 2.0-Variante“ ist das Beschäftigungswachstum über die Qualifikationen U-förmig. „Hohe“ und „geringe“ Qualifikationen gewinnen Beschäftigungsanteile, „mittlere“ verlieren. Eine Polarisierung der Beschäftigung kann auch die Löhne polarisieren. Die Löhne im oberen Bereich der Lohnverteilung wachsen schneller, wenn die Technologie das Rennen gegen die Ausbildung gewinnt. Das scheint oft der Fall zu sein. Weniger klar ist allerdings, was im unteren Bereich der Lohnverteilung passiert. Die geringere Nachfrage nach „mittleren“ Qualifikationen trägt dazu bei, dass die „Mittelschicht“ stärker in den Bereich einfacher Arbeit drängt. Es entsteht ein Druck auf die Löhne unten. Die größere Qualifikation der nach unten drängenden Arbeit erhöht allerdings die Produktivität. Eindeutig positive Impulse gehen von der steigenden Nachfrage nach personenbezogenen Dienstleistungen aus. Der sektorale Strukturwandel hilft, dass die Löhne für einfache Arbeit schneller wachsen als die „mittlerer“ Qualifikationen.

Empirische Ergebnisse

Die „Technologie 2.0-Variante“ hat sich zur Standarderklärung steigender Lohnungleichheit entwickelt. Tatsächlich kann man für viele Länder feststellen, dass sich die Beschäftigung polarisiert hat. Die Gewinner waren hohe und niedrige Qualifikationen, mittlere Qualifikationen verloren. Zur selben Zeit wurde die Lohnverteilung fast überall ungleicher. Es liegt nahe zu vermuten, dass beide Entwicklungen nicht unabhängig voneinander sind. Die Lohnverteilung wird ungleicher, wenn sich Beschäftigung und Löhne polarisieren und die Löhne oben viel stärker als unten wachsen. Am besten sind die Zusammenhänge in den USA erforscht. Dort scheint sich seit den 90er Jahren die Struktur von Beschäftigung und Löhnen grundlegend verändert zu haben. Noch in den 70er und 80er Jahren wuchsen die Stundenlöhne mit den Perzentilen. Während sie oben stark als der Median stiegen, wuchsen sie unten weniger stark. Von Polarisierung keine Spur. Das hat sich seit den 90er Jahren wohl geändert. Nun polarisieren Beschäftigung und Löhne.

Die Polarisierungsthese ist allerdings in die Kritik geraten. Die Kausalkette von polarisierter Beschäftigung und polarisierten Löhne wird in Frage gestellt. Auf der letzten Jahrestagung der American Economic Association wurde die Polarisierungsthese heftig kritisiert. Danach sei sie allenfalls für die 90er Jahre gültig. Noch in den 80er Jahren wuchsen die Beschäftigungsanteile mit steigender Qualifikation. Und in den 00er Jahren gelte demgegenüber eher ein L-förmiger Verlauf. Geringe Qualifikationen gewinnen spürbar Beschäftigungsanteile, die Anteile mittlerer und höherer Qualifikationen stagnieren. Bei einem L-förmigen Verlauf der Beschäftigungsanteile hätten die Löhne im unteren Bereich der Lohnverteilung jedoch am stärksten steigen müssen. Das war aber nicht der Fall. So wuchsen die Löhne im 10. und 50. Perzentil mit 2,6 % und 2,5 % fast gleich stark. Im 90. Perzentil erhöhten sie sich allerdings um über 7,6 %. Die Entwicklung der Löhne hängt offensichtlich nicht nur von der Technologie ab. Andere Faktoren spielen wohl ebenfalls eine wichtige Rolle.

Noch kritischer ist allerdings die Lage in Deutschland. Eine Polarisierung der Beschäftigung ist nicht zu erkennen. Das gilt unabhängig davon, welche Zeiträume man betrachtet und ob man nach Berufs-Einkommensdezilen (Berufe werden nach ihrem durchschnittlichen Lohn aufgereiht) oder Berufs-Bildungsdezilen (Berufe werden nach ihrer durchschnittlichen Ausbildungsdauer aufgereiht) gruppiert. Die Tendenz ist für die Zeit zwischen Mitte der 80er und Mitte der 00er Jahre allerdings klar. In der oberen Hälfte der Lohnverteilung wächst meist die Beschäftigung, im unteren Bereich geht sie mehr oder weniger stark zurück. Es existiert kein signifikanter Zusammenhang zwischen der Entwicklung der Beschäftigung und dem Wachstum der Löhne. Allerdings entkoppelten sich von Mitte der 80er bis Mitte der 90er Jahre die Löhne und die Beschäftigung, die Arbeitslosigkeit stieg. Seit Mitte der 90er Jahre ist wieder ein stärkerer Gleichlauf zu beobachten. Für Deutschland gilt die These der Polarisierung nicht. Das Lohnwachstum ist nicht U-förmig. Die Löhne steigen mit den Perzentilen, unten weniger und oben mehr. Nur mit der Technologie lässt sich die deutsche Lohnverteilung nicht erklären.

Institutionen

Warum die Verteilung der Löhne in den letzten drei Jahrzehnten ungleicher geworden ist, lässt sich allein mit veränderter, qualifikationsverzerrender Technologie nicht erklären. Einen starken Einfluss üben auch Institutionen aus. Sie entscheiden mit darüber, wie qualifikationsverzerrender technischer Fortschritt in ungleich verteilte Löhne transformiert wird. Alle Institutionen, die den Prozess der Lohnfindung mit gestalten, beeinflussen auch die Verteilung der Löhne. Damit spielen vor allem arbeitsmarkt- und sozialpolitische institutionelle Arrangements eine wichtige Rolle. Der rückläufige Zentralisierungsgrad der Lohn- und Tarifverhandlungen in den letzten Jahrzehnten macht die Lohnverteilung ungleicher. Bei dezentralen Verhandlungen auf betrieblicher Ebene ist es über die Lohnpolitik schwerer, zwischen Branchen, Betrieben und Gruppen von Arbeitnehmern umzuverteilen. Die Arbeitnehmer werden stärker nach Produktivität entlohnt. Niedrig Qualifizierte sind die Verlierer. Ihre Löhne fallen ohne den „Umverteilungszuschlag“ besser Qualifizierter geringer aus.

Sowohl die Globalisierung als auch der technische Fortschritt beschleunigen diese Entwicklung. Es ist leichter möglich, inländische durch ausländische und einfache durch qualifiziertere Arbeit zu ersetzen. Damit wird es aber für die Gewerkschaften schwerer auch schwerer, zwischen Arbeitnehmern unterschiedlicher Qualität umzuverteilen. Ihnen gelingt es immer weniger, die Lohn- und Tarifpolitik einzusetzen, um von höher zu niedriger Qualifizierten umzuverteilen. Die wirksame Schranke ist die durch diese Umverteilung induzierte Arbeitslosigkeit vor allem geringer Qualifizierter. Ist es leichter möglich, einfache Arbeit durch qualifiziertere zu ersetzen, wird diese lohnpolitische Umverteilung eingeschränkt. Die steigende (produktive) Heterogenität der Arbeitnehmer verringert aber auch die Bereitschaft höher Qualifizierter, geringer Qualifizierte über Löhne unterhalb der eigenen Produktivität zu subventionieren. Im Fall der Lokführer wird das sehr deutlich. Damit tragen eine geringere Bereitschaft und erodierende Möglichkeiten, mit der Lohnpolitik umzuverteilen, mit dazu bei, dass die Lohnverteilung ungleicher wird.

Die meiste Aufmerksamkeit erhält der Mindestlohn. Vor allem für die USA wird immer wieder darauf hingewiesen, dass ein sinkender realer gesetzlicher Mindestlohn die steigende Ungleichheit im unteren Bereich der Lohnverteilung gut erklären könne. Das gilt grundsätzlich auch für jede Art sozialer Mindestlöhne, wie etwa das Arbeitslosengeld II in Deutschland. Ein Anstieg der Mindestlöhne, gesetzlich oder sozial, macht die Lohnverteilung gleichmäßiger. Das ist wohl wahr, schneidet er doch das untere Ende der Lohnverteilung ab. Damit ist aber das eigentliche Problem, nämlich ungleich verteilte Arbeitseinkommen, noch nicht gelöst. Ob steigende Mindestlöhne auch zu steigenden Arbeitseinkommen führen, hängt von der Reallohnelastizität der Arbeitsnachfrage ab. Die ist zwar kurzfristig relativ gering, liegt aber schon mittelfristig über Eins. Weltweit offenere Güter- und Faktormärkte haben sie weiter erhöht. Ein Anstieg der Mindestlöhne macht zwar die Lohnverteilung gleicher, die Verteilung der Arbeitseinkommen aber ungleicher.

Fazit

Mit der Technologie und den Institutionen gibt es bei der Suche nach den „Tätern“ ungleicher verteilter Löhne zwei Hauptverdächtige. Die steigende Ungleichheit im oberen Bereich der Lohnverteilung trägt eindeutig die Fingerabdrücke der Technologie. Ein qualifikationsverzerrender technischer Fortschritt erhöht die Nachfrage nach hoch Qualifizierten spürbar. Aber erst ein mangelhaftes schulisches, akademisches und berufliches Bildungssystem trägt dazu bei, dass die Löhne in diesem Hoch-Lohn-Hoch-Qualifikations-Segment explodieren. Im unteren Bereich der Lohnverteilung führt die institutionelle Spur eher zu einer sinnvollen Erklärung. Globalisierung, technischer Fortschritt und Politik haben in den vergangenen Jahrzehnten sozial- und arbeitsmarktpolitische Institutionen geschaffen, die geholfen haben, die Löhne zu flexibilisieren. Das hat die Lohnverteilung ungleicher werden lassen. Allerdings ging auch die Arbeitslosigkeit zurück. Ungleich verteilten Arbeitseinkommen wurde so die größte Spitze genommen.

Literatur:

Autor, D. (2010), The Polarization of Job Opportunities in the U.S. Labor Market. Implications for Employment and Earnings. Center for American Progress and Hamilton Project, 2010.

Tinbergen, J. (1975), Income Distribution: Analysis and Policies. Amsterdam, 1975.

Zenzen, J. (2013), Lohnverteilung in Deutschland 1984 – 2008 – Entwicklungen und Ursachen. Hamburg, 2013.

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Dieser Weg führt in die Irre. Mindestlöhne sind weder gerecht noch effizient. Die „Mindestlohnhilfe“ für arme Erwerbsfähige ist wie Akupunktur mit der Gabel. Von einer Hilfe zur Selbsthilfe kann keine Rede sein. Die Abhängigkeit vom Staat nimmt weiter zu. Mindestlöhne zerstören Teile des Arbeitsmarktes. Sie sind arbeitsmarktpolitische Massenvernichtungswaffen. Einfacher Arbeit wird die materielle Existenzgrundlage entzogen. Der Slogan der CDU „Sozial gerecht ist, was Arbeit schafft“ klingt wie blanker Hohn. Und Mindestlöhne führen schnurstracks tiefer in die Planwirtschaft. Der Preismechanismus, das Herzstück der Marktwirtschaft, wird auf den Arbeitsmärkten noch stärker durch staatliche Lenkung ersetzt. Der marktwirtschaftlichen Ordnung droht der Infarkt.

Mindestlöhne in Deutschland

Ein gesetzlicher Mindestlohn existiert in Deutschland nicht. Das ist die offizielle Sprachregelung. Die Realität sieht allerdings etwas anders aus. Es gibt auch hierzulande Mindestlöhne, die ohne die Hilfe des Staates nicht denkbar wären. Es ist schon lange möglich, dass Tarifpartner einen Tarifabschluss vom Bundesarbeitsminister für allgemeinverbindlich erklären lassen. Das setzt allerdings eine Tarifbindung von mindestens 50 % voraus. In manchen Branchen, in denen die Tarifpartner schwach sind, wird diese Bedingung allerdings nicht erfüllt, mit wachsender Tendenz. Die Kartellbrüder auf Arbeitgeber- und Gewerkschaftsseite wollen diese weißen Flecken der Flächentarife mit gesetzlichen Mindestlöhnen tilgen. Solche Mindestlohnarbeitsverträge existieren gegenwärtig nur in vier Branchen (Friseure, Wach- und Sicherheitspersonal, Bäcker und Bandweber), allerdings nicht flächendeckend, sondern nur auf der Ebene einzelner Bundesländer.

Eine andere Variante gesetzlicher Mindestlöhne ermöglicht das Entsendegesetz. Damit wird eine europäische Entsende-Richtlinie in deutsches Recht umgesetzt. Es soll verhindert werden, dass Arbeitnehmer, die aus dem Ausland entsandt wurden, hier zu Löhnen ihrer Heimatländer arbeiten. Es wird von „Lohndumping“ gesprochen, das verhindert werden soll, obwohl es sich um Wettbewerb auf den Arbeitsmärkten handelt. Zunächst betraf es im Jahre 1996 nur einige Branchen des Baugewerbes. Später kamen unter der großen Koalition und in den ersten Jahren von Schwarz-Gelb weitere Bereiche hinzu, wie etwa die Abfallwirtschaft, die berufliche Weiterbildung und die Pflege. Gegenwärtig arbeiten zwölf Branchen mit fast 4 Mio. Arbeitnehmern unter dem wettbewerbswidrigen Entsendegesetz. Schließlich rundet das Arbeitnehmerüberlassungsgesetz das institutionelle Arrangement von gesetzlichen Lohnuntergrenzen für die Branche der Zeitarbeit ab.

Die wichtigste Variante flächendeckender Mindestlöhne ist allerdings das Arbeitslosengeld II. Mit der Garantie einer steuerfinanzierten Grundsicherung wird eine faktische Lohnuntergrenze für ganz Deutschland eingeführt. Dieser „soziale Mindestlohn“ gilt für alle Branchen und Regionen in Deutschland. Signifikante regionale Abweichungen existieren nicht. Das ALG II ist der Nagel an dem die qualifikatorische Lohnstruktur aufgehängt ist. Es legt den Anspruchslohn fest, den Arbeitnehmer zumeist nicht bereit sind zu unterschreiten. Da die Leistungen des ALG II stark vom Familienstand abhängen, unterscheiden sich die individuellen Anspruchslöhne der Arbeitnehmer. Nur die Single-Haushalte liegen eindeutig unter den geforderten gesetzlichen Mindestlöhnen der rot-schwarz-grünen Parteien. Das ALG II verhindert allerdings nicht, dass Arbeitnehmer auch bereit sein können, zu einem Lohn unterhalb des sozialen Mindestlohns zu arbeiten. Ein gesetzlicher Mindestlohn würde diese Möglichkeit eliminieren, da er die notwendigen Arbeitsplätze vernichtet.

Die Parteien der rot-rot-grünen Opposition fordern flächendeckende, sektoral und regional einheitliche gesetzliche Mindestlöhne. Auch die Wendehälse der CDU sind nun für gesetzliche Mindestlöhne, allerdings sektoral und regional differenziert. Die Partei Ludwig Erhards spricht euphemistisch von einer „marktwirtschaftlich organisierten Lohnuntergrenze“. Eine opportunistische FDP fordert zwar keine gesetzlichen Mindestlöhne, ist allerdings wie immer gewillt, sich das Zugeständnis abkaufen zu lassen. Alle eint das Soziale: Ein gesetzlicher Mindestlohn soll garantieren, dass man von seiner eigenen Arbeit leben kann, zumindest wenn man Vollzeit arbeitet. Bei Löhnen von 5 Euro oder weniger ist das nicht der Fall. Die Stundenlöhne sollen kräftig erhöht werden. Die SPD fordert 8,50 Euro, die Grünen belassen es bei 7,50 Euro, die Linke macht es nicht unter 10 Euro. Bei der CDU sind differenzierte Sätze zwischen 6,89 und 7,79 Euro im Gespräch.

Distributive Eselei

Sind gesetzliche Mindestlöhne in der Lage, das reale Arbeitseinkommen auf ein sozial akzeptables Mindestniveau zu hieven? Das ist grundsätzlich möglich, allerdings nur unter bestimmten Bedingungen. Es ist notwendig, dass das Produkt aus realem Lohnsatz und geleisteten Arbeitsstunden steigt. Für die Politik ist es kein Problem, den Lohnsatz mit einem gesetzlichen Mindestlohn zu erhöhen. Damit ist aber noch nicht sichergestellt, dass das Arbeitseinkommen steigt. Das wäre erst dann der Fall, wenn die Nachfrage der Unternehmen nach Arbeitskräften um weniger sinkt als die Löhne steigen. Gehen allerdings die nachgefragten Arbeitsstunden um mehr zurück als die Löhne steigen, erhöhen sich die Arbeitseinkommen nicht. Das erhoffte Verteilungsziel wird nicht erreicht. Auch nach der Einführung eines gesetzlichen Mindestlohnes könnten sich die Menschen keinen auskömmlichen Lebensstandard ohne staatliche Unterstützung leisten.

Selbst wenn gesetzliche Mindestlöhne das Arbeitseinkommen erhöhen, kann das angestrebte distributive Ziel verfehlt werden. Die meisten Niedriglöhner leben nicht allein, sondern in einer zumeist nicht armen Familie. Nicht das individuelle, sondern das Haushaltseinkommen ist die relevante verteilungspolitische Zielgröße. Eine treffsichere Verteilungspolitik sollte sich am sogenannten bedarfsgewichteten Nettoäquivalenzeinkommen orientieren. Treffsicher ist eine solche Politik allerdings nur, wenn es ihr gelingt, den wirklich Bedürftigen zu helfen. Aber genau das ist mit Mindestlöhnen mehr als fraglich. Die Erfahrung zeigt, dass die meisten Niedriglöhner in Haushalten leben, die ein Haushaltseinkommen oberhalb der Armutsschwelle erzielen. Mindestlöhne sind also nur wenig treffsicher. Sie können sich grundsätzlich nicht an der individuellen Bedürftigkeit orientieren. Mit gesetzlichen Mindestlöhnen schießt die Politik verteilungspolitisch mit Schrot.

Ein gesetzlicher Mindestlohn ist noch aus einem anderen Grund verteilungspolitisch wenig effizient. In Deutschland existiert mit dem steuerfinanzierten Arbeitslosengeld II eine Grundsicherung für Erwerbslose. Verdient ein Niedriglöhner ein Arbeitseinkommen unterhalb des garantierten Existenzminimums hat er ergänzend Anspruch auf ALG II. Steigt der Stundenlohn, weil gesetzliche Mindestlöhne eingeführt werden und bleibt er dennoch weiter anspruchsberechtigt, wird ihm wegen sehr hoher Transferentzugsraten das meiste seines gestiegenen Erwerbseinkommens wieder weggenommen, weil es auf das ALG II angerechnet wird. Der Berliner Ökonom Ronnie Schöb hat in einer Beispielrechnung für einen Arbeitnehmer mit einem Stundenlohn von 5 Euro gezeigt, dass ein Mindestlohn von 7,50 Euro das Nettoeinkommen nur um wenig mehr als 4 % erhöht. Dafür fallen aber 90.000 bis 170.000 Arbeitsplätze für Arbeitnehmer mit einem Anspruch auf ALG II weg. Das ist ein hoher Preis für ein klein bisschen mehr „soziale Gerechtigkeit“.

Mit gesetzlichen Mindestlöhnen wird auch ein Grundpfeiler der Verteilungspolitik eingerissen. Märkten fällt es schwer, allen ein menschwürdiges Leben zu garantieren. Staatliche Umverteilung, die ein Existenzminimum garantiert, ist notwendig. Es ist die originäre Aufgabe des Sozialstaates, dieses öffentliche Gut bereitzustellen. Die finanziellen Lasten der Umverteilung sollen von der breiten Masse der Steuerzahler getragen werden, möglichst nach individueller Leistungsfähigkeit. Bei gesetzlichen Mindestlöhnen wird dieses Finanzierungsprinzip außer Kraft gesetzt. Nicht mehr die Steuerzahler, sondern einzelne Unternehmen, die es zufällig trifft, sollen die finanziellen Lasten der Umverteilung schultern. Die Verteilungspolitik wird privatisiert, der Staat will sich finanziell entlasten. Das ist weder effizient noch gerecht. Es ist beschäftigungspolitisch ineffizient, weil Unternehmen den finanziellen Lasten über Entlassungen ausweichen. Und es ist ungerecht, weil die Bedürftigen auf der Strecke bleiben. Letztlich fallen sie dem Sozialstaat als Arbeitslose doch wieder zur Last.

Allokative Nebenwirkungen

Es gibt bessere Instrumente der Umverteilung als gesetzliche Mindestlöhne. Ökonomen wissen seit langem, eine Politik der Umverteilung über die Preise ist unsinnig. Nicht nur die Treffsicherheit lässt zu wünschen übrig. Gesetzliche Mindestlöhne ähneln eher einem Schießen mit der Schrotflinte im Nebel auf variierende Ziele. Auch die versuchte Privatisierung der Verteilungspolitik ist wenig effizient. Es ist eine ökonomische Binsenweisheit, öffentliche Güter sollten über allgemeine Steuern finanziert werden. Ob es aber überhaupt zu positiven distributiven Effekten kommt, hängt entscheidend davon ab, wie die Beschäftigung auf Mindestlöhne reagiert. Das ist die beschäftigungspolitische Achillesferse einer Politik gesetzlicher Mindestlöhne. Dabei gilt grundsätzlich, dass Niedriglöhner nur eine Beschäftigung finden, wenn sich ihr Arbeitseinsatz rechnet. Steigen die (Mindest-)Löhne stärker als die Arbeitsproduktivität drohen Entlassungen.

Auf wettbewerblichen Arbeitsmärkten senken Mindestlöhne, die über den Marktlöhnen liegen, die Beschäftigung. Die höhere Arbeitslosigkeit torpediert die erhofften positiven Verteilungswirkungen. Bei einer ausreichend elastischen Arbeitsnachfrage geht das Arbeitseinkommen sogar zurück. Das mag zwar kurzfristig anders sein, schon mittelfristig ist dies aber der Fall. Die negativen Beschäftigungswirkungen müssen allerdings nicht eintreten, wenn Unternehmen auf dem Absatzmarkt marktmächtig sind. Dann können gesetzliche Mindestlöhne sowohl zu höheren Löhnen als auch mehr Beschäftigung führen. Allerdings tritt dies nur ein, wenn Arbeitnehmer relativ immobil sind und auf den Absatzmärkten wenig Wettbewerb herrscht. Tatsächlich sind Niedriglöhner sowohl beruflich als auch regional relativ wenig mobil. Der (Sozial-)Staat fördert diese Immobilität auch noch. Allerdings herrscht in den dienstleistungsintensiven Bereichen, in denen Niedriglöhner primär arbeiten, selbst auf lokaler Ebene meist ein intensiver Wettbewerb.

Das Paradigma monopsonistische Arbeitsmärkte ist empirisch ohne Belang. Damit gelten die Ergebnisse wettbewerblicher Arbeitsmärkte grundsätzlich weiter. Trotz Lohnuntergrenzen muss es dennoch nicht zu Entlassungen kommen. Höhere Mindestlöhne können durch Verzicht auf andere Lohnbestandteile, wie etwa Urlaubs-, Weihnachtsgeld oder betriebliche Lohnzuschläge, kompensiert werden. Auch können besser bezahlte Arbeitnehmer auf einen Teil ihres Lohnes verzichten und niedrig Qualifizierte subventionieren. Die Empirie spricht nicht für diesen Weg. Es ist auch denkbar, dass die Arbeitnehmer länger oder effizienter arbeiten. Tatsächlich wird der Parameter faktisch längerer Arbeitszeiten oft genutzt, wenn auch unter der Hand. Auch die Anreize, den Betrieb effizienter zu organisieren, nehmen zu. Arbeit wird stärker verdichtet. Reichen diese Maßnahmen nicht, können Unternehmen die Produktpreise erhöhen. Der Spielraum ist allerdings durch den Wettbewerb beschränkt. Eine höhere Inflation trifft aber Niedriglöhner stärker als andere. Sie fragen Güter, die mit viel einfacher Arbeit hergestellt werden, stärker nach als andere.

Wenn gesetzliche Mindestlöhne die realen Lohnstückkosten erhöhen, sind Entlassungen unvermeidlich. Ob dieser Fall eintritt, ist eine empirische Frage. An empirischen Untersuchungen mangelt es nicht. Allerdings sind die Ergebnisse durchwachsen. Mit der Card-Krueger-Schule und der Neumark-Wascher-Schule stehen sich zwei konträre empirische Ansichten gegenüber. Eines ist allerdings auch empirisch unbestritten: Höhere Mindestlöhne setzen Arbeitnehmergruppen mit geringer Qualifikation, wie etwaJugendlichen, besonders zu. Das gilt nicht nur für die nachgefragte Beschäftigungsmenge, die sinkt, wenn die Mindestlöhne steigen und Jugendliche nicht davon ausgenommen werden. Es trifft auch auf die angebotene Arbeitsmenge zu. Jugendliche brechen die Schule eher ab, wenn die Mindestlöhne steigen. Das französische Beispiel bestätigt diesen empirischen Befund. Steigende Mindestlöhne haben die Beschäftigung von Jugendlichen und verheirateten Frauen signifikant verringert. Und noch etwas ist empirisch von Belang. In Deutschland arbeiten 45 % der Niedriglöhner in Unternehmen mit weniger als 20 Beschäftigten. Der beschäftigungspolitische Aderlass von Mindestlöhnen trifft vor allem diese Unternehmen.

Politische Lohnfindung

Mit gesetzlichen Mindestlöhnen werden die ordnungspolitischen Weichen falsch gestellt. Die Preisbildung findet nicht mehr auf den (Arbeits-)Märkten, sondern in den Hinterzimmern von Politik und Tarifpartnern statt. Die Diskussion um gesetzliche Mindestlöhne hat an Schärfe gewonnen, seit die Tarifbindung der Flächentarife erodiert. Mit der Globalisierung nahm die wirtschaftliche Heterogenität zu. Das gilt für Branchen, Unternehmen und Arbeitnehmer. Zusätzlich macht ein qualitätsverzerrender technischer Fortschritt einfacher Arbeit das Leben schwerer. Eine größere Heterogenität setzt uniformen Flächentarifen zu, lässt spezifische betriebliche Arrangements der Lohnfindung wie Pilze aus dem Boden schießen und erhöht die Konflikte in der heterogeneren Gruppe der Arbeitnehmer. Die Tarifpartner, die traditionell die lohn- und tarifpolitischen Fäden in den Händen hielten, verlieren an Einfluss. In manchen Bereichen sind sie schon heute nur noch ein Randgruppe.

Die weißen Flecken der Tarifbindung, in denen nicht mehr die Tarifpartner, sondern die Betriebsparteien das Sagen haben, werden größer. Das gefällt weder Gewerkschaften noch Arbeitgeberverbänden. Ihr Einfluss schwindet, ihre Macht erodiert, der Wettbewerb gewinnt die Oberhand. Da kommen ihnen gesetzliche Mindestlöhne gerade recht. Sie sind Korsettstangen, die helfen sollen, die schwindende Tarifmacht zu stützen. Gewerkschaften hoffen, mit gesetzlichen Mindestlöhnen ihren Machtverlust durch anhaltenden Mitgliederschwund zu kompensieren und ihre höher qualifizierten Mitglieder vor gering qualifizierten Arbeitnehmern zu schützen. Arbeitgeberverbände plädieren oft im Interesse ihrer großen Mitglieder für Mindestlöhne, um die Markteintrittsbarrieren für Wettbewerber zu erhöhen. Es war etwa in deren Interesse, als der Arbeitgeberverband Postdienste mit ver.di im Jahre 2008 den Mindestlohn von 8 auf 9,80 Euro erhöhte. Der neue Wettbewerber, die PIN Group S.A., blieb auf der Strecke.

Mit der Einführung gesetzlicher Mindestlöhne – flächendeckend oder sektoral/regional differenziert – wird der Prozess der Lohnbildung politisiert. Nicht mehr die Märkte entscheiden, welcher Lohn bezahlt wird, sondern Kommissionen aus Politikern und Tarifpartnern kungeln Lohnuntergrenzen aus. Die Höhe gesetzlicher Mindestlöhne wird zum Spielball politischer Interessen. Ist erst einmal mit einer Lohnuntergrenze der Anfang gemacht, gibt es für Mindestlöhne nur eine Richtung, immer weiter nach oben. Die politischen Parteien werden sich in der Forderung überbieten, die Mindestlöhne weiter anzuheben. Über die negativen beschäftigungspolitischen Folgen wird hinweg gesehen. Und die Wähler bestärken sie in ihrer Meinung. Eine breite Mehrheit in der Bevölkerung ist noch immer der Meinung, dass gesetzliche Mindestlöhne gerecht seien. Die allenfalls gering eingeschätzten negativen beschäftigungspolitischen Kosten seien hinnehmbar.

Der Vorschlag der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, sektoral und regional differenzierte Lohnuntergrenzen einzuführen, ist kaum besser als der maximale Unsinn flächendeckender Mindestlöhne. Eine paritätisch besetzte Kommission der Tarifpartner soll Lohnuntergrenzen festlegen, die der Staat exekutiert. Solche Untergrenzen sollen für Branchen gelten, in denen kein tariflichvertraglich festgelegter Lohn existiert. Der Kommission steht es frei, die Mindestlöhne nach Branchen und Regionen zu differenzieren. Euphemistisch ist von einer „marktwirtschaftlich organisierten Lohnuntergrenze“ die Rede. Das ist Etikettenschwindel. Tatsächlich wird die Preisbildung des Marktes durch die Preissetzung von Funktionären und Politikern ersetzt. Auch wenn solche differenzierten Mindestlöhne besser auf branchenspezifische Besonderheiten eingehen können, bleibt das Grundproblem bestehen: Eine Politisierung der Lohnfindung. Die negativen Erfahrungen in der Weimarer Republik mit politischen Löhnen sollten uns eine Warnung sein.

Deutscher EITC

Ein gesetzlicher Mindestlohn ist ein Rohrkrepierer. Er löst nicht nur das verteilungspolitische Problem geringer Arbeitseinkommen nicht, er hat auch fatale beschäftigungspolitische Nebenwirkungen. Von einem solchen Eingriff in den Prozess der Preisbildung auf den Arbeitsmärkten ist deshalb dringend abzuraten. Es ist ein alter Hut, dass es allokativ nicht gut tut, wenn die Politik versucht, distributive Ziele über die Preise zu erreichen. Der niederländische Nobelpreisträger Jan Tinbergen hat schon vor langer Zeit darauf hingewiesen, dass Wirtschaftspolitik nur effizient sein kann, wenn für jedes wirtschaftspolitische Ziel auch ein eigenständiges Instrument zur Verfügung steht. Daraus erwuchs die Erkenntnis, dass Allokation und Verteilung so gut es geht voneinander zu trennen sind. Eine Subjektförderung ist einer Objektförderung immer vorzuziehen. Bedürftigen sollte nicht über Mindestlöhne, sondern über staatliche Transfers geholfen werden.

Den gradlinigsten Weg gehen die USA mit dem System des „Earned Income Tax Credit“ (EITC). Arbeitsfähige Bedürftige erhalten staatliche Unterstützung, wenn sie bereit sind, eine angebotene Arbeit aufzunehmen. Das geringe Arbeitseinkommen von Niedriglöhnern wird bis zu einer bestimmten Grenze mit steuerlich finanzierten Transfers des Bundes und der Bundesstaaten aufgestockt. Eine solche Lösung ist distributiv treffsicher und transparent. Allokativ hat sie den Vorteil, dass die individuellen Arbeitsanreize trotz staatlicher Transfers weitgehend intakt bleiben. Die in der Weltwirtschaftskrise eingeführten gesetzlichen Mindestlöhne heben dieses Konzept nicht aus den Angeln, wenn sie für die große Masse der gering Qualifizierten nicht „bindend“ sind. Das war für in den USA lange Zeit der Fall, weil sie relativ niedrig waren. Der gegenwärtige Versuch der Demokraten, die realen Mindestlöhne spürbar zu erhöhen, würde die Schlagkraft des EITC schwächen.

Die lupenreine Lösung eines EITC scheidet für Deutschland aus. Wie überall in Europa dominiert auch hierzulande die Vorstellung, dass der Staat allen Bedürftigen ein Existenzminimum garantieren muss. Das gilt unabhängig davon, ob erwerbsfähige Arbeitnehmer einer Arbeit nachgehen oder nicht. Das ALG II ist das Instrument. Es stockt niedrige Arbeitseinkommen auf. Das ist verteilungspolitisch sinnvoll. Allerdings hat es einen beschäftigungspolitischen Pferdefuß, den relativ hohen Anspruchslohn. Dieser Nachteil ließe sich verringern, wenn die Regelsätze im ALG II niedriger angesetzt würden und die prohibitiv hohe Transferentzugsrate spürbar gesenkt würde. Das würde die Anspruchslöhne reduzieren, die qualifikatorische Lohnstruktur weiter auffächern und mehr Arbeitsplätze im Bereich geringer Qualifikationen schaffen. Es würde aber auch die Anreize arbeitsloser Arbeitnehmer stärken, eine angebotene Arbeit aufzunehmen.

In einer so reformierten Grundsicherung für Erwerbslose wäre ein “bindender” gesetzlicher Mindestlohn kontraproduktiv. Der Anspruchslohn fiele zu hoch aus, Arbeitsplätze im unteren Qualifikationssegment würden vernichtet. Damit würde Arbeitnehmern, die dem Staat nicht zur Last fallen wollen, die Möglichkeit genommen, zu einem geringeren Lohn als dem Mindestlohn zu arbeiten. Eine effiziente Grundsicherung und gesetzliche Mindestlöhne sind also wie Feuer und Wasser. Ohne einen Mindestlohn bleibt allerdings ein Problem. Die Unternehmen schaffen zwar neue Arbeitsplätze. Es ist aber denkbar, dass sie einen Teil der Lohnkosten auf den Staat abwälzen. Das gilt allerdings nur bei schwachem Wettbewerb um Arbeitskräfte. Ein gesetzlicher Mindestlohn könnte helfen, dieses Problem in den Griff zu bekommen. Seine beschäftigungsvernichtenden Effekte sprechen aber gegen einen solchen Einsatz. Mögliche Mitnahmeeffekte von Unternehmen sind wohl der unvermeidliche Preis wirksamer verteilungspolitischer Aktivitäten. Der Zielkonflikt zwischen Allokation und Verteilung lässt sich nicht gänzlich aufheben.

Fazit

Es ist völlig richtig, was Rainer Brüderle vor einiger Zeit gesagt hat: „Mindestlöhne sind maximaler Unsinn“. Vielleicht erinnert er sich an diese Worte, wenn die FDP ihre temporär endgültige Position festlegt und die schwarz-gelbe Koalition über die Einführung gesetzlicher Mindestlöhne (Lohnuntergrenzen) entscheidet. Höchstwahrscheinlich wird er aber die ordnungspolitische Seele der FDP ein weiteres Mal verkaufen. Gesetzliche Mindestlöhne taugen nicht, Armut zu bekämpfen. Sie sind eine Strafsteuer auf gering Qualifizierte und fördern von Gesetzes wegen die Schwarzarbeit. Mit Mindestlöhnen schwinden die Chancen der Schwächeren in unserer Gesellschaft, einen legalen Arbeitsplatz zu finden. Ein selbstbestimmtes (Arbeits-)Leben rückt für sie in weite Ferne. Gesetzliche Mindestlöhne sind ein Anschlag auf die marktwirtschaftliche Ordnung. Die Preisbildung auf privaten Märkten wird durch die Preissetzung kollektiver Politik ausgehebelt. Freie individuelle Entscheidungen werden durch kollektive Kungeleien mit Zwangscharakter ersetzt. Das ist der Weg in die Knechtschaft, vor dem Friedrich August von Hayek gewarnt hat.

Literatur:

Card, David und Alan Krueger (1995), Myth and Measurement: The New Economics of the Minimum Wages. Princeton, NJ

Neumark, David und William Wascher (2008), Minimum Wages. Cambridge, MA

Beitrag zuerst erschienen auf wirtschaftlichefreiheit.de.