Wahlsystem und direkte Demokratie - Interview Prof. von Arnim - Nachricht

Ihn hatten die drei westlichen Militärgouverneure fest geschrieben. Um ein zentralistisches Durchregieren wie zur Nazizeit unmöglich zu machen, gaben sie dem Parlamentarischen Rat eine „Regierungsform des föderalistischen Typs“ vor, die „die Rechte der beteiligten Länder“ schützen sollte.
Die Besatzungsmächte griffen auch in ganz konkreten Fragen ein. Ein Beispiel ist die Finanzverwaltung, die damals ein zentrales Thema war. Der Parlamentarische Rat hatte eine bundeseinheitliche Finanzverwaltung vorgeschlagen, scheiterte damit aber am Widerstand der Alliierten, die einen starken Bund fürchteten. Daran kranken wir noch heute: In der Hand der Länder tendiert die Verwaltung zu erheblichen Vollzugsdefiziten. Da der Länderfinanzausgleich einem Land nur einen kleinen Teil der Mehreinnahmen belässt, die durch konsequente Steuerprüfungen erzielt werden können, sind manche Länder versucht, ihre Unternehmen im Steuervollzug mit Samthandschuhen anzufassen, um so eine attraktive Standortpolitik zu betreiben. Dadurch gehen dem Fiskus jährlich viele Milliarden Euro verloren. Von der früher einmal getroffenen Entscheidung jetzt aber wieder wegzukommen, scheiterte bisher - trotz eindringlicher Appelle des Bundesrechnungshofs und von Unternehmensberatungen - am Widerstand der Länder.
Die deutsche Ausprägung des Föderalismus, der an sich einer guten Idee entspringt, ist inzwischen Teil des Problems. Eine Zusammensetzung der zweiten Bundeskammer aus Mitgliedern der Landesregierungen gibt es in keinem anderen westlichen Bundesstaat. Dies haben seinerzeit die Landesregierungen selbst durchgesetzt und damit einen Senat, dessen Mitglieder extra gewählt werden müssten, verhindert. Die Weichen hatten der bayerische Ministerpräsident Hans Ehard (CSU) und der nordrhein-westfälische Innenminister Walter Menzel (SPD) gestellt, als sie sich - hinter dem Rücken des Ratsvorsitzenden Konrad Adenauer - bei einem Abendessen am 26. 10. 1948 auf die Errichtung eines Bundesrats einigten. Das war natürlich eine Entscheidung pro domo. Denn damit war gesichert, dass die Landesregierungen im Bund, wo nun einmal die politische Musik gespielt wird, ein gewichtiges Wort mitreden können.
Im Laufe der Jahrzehnte wurde die politische Stellung der Landesparlamente immer weiter geschwächt, so dass gelegentlich sogar die Staatsqualität der Länder in Frage gestellt wurde. Gesetzgebungskompetenzen wanderten in großem Umfang zum Bund. Die Ministerpräsidenten aber profitierten davon. Sie stimmten im Bundesrat der Übertragung nämlich nur unter der Bedingung zu, dass der Bund die neuen Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrats, also der Ministerpräsidenten selbst, erlassen durfte. Das erhöhte wiederum die Macht der „Landesfürsten“ - auf Kosten des Bundestags und der Bundesregierung.
Der Bundesrat, der zunehmend in den Sog des Parteienkampfes geriet, war häufig in der Hand der Opposition, die damit wichtige Gesetze blockieren konnte. Die Väter des Grundgesetzes wollten einen starken, handlungsfähigen Kanzler. Ihn von der Opposition abhängig zu machen, hätte sicher nicht in ihrer Absicht gelegen. Die Stärkung der Ministerpräsidenten ging aber auch auf Kosten der Landesparlamente und ihrer Wähler. Denn das Votum der Länder im Bundesrat ist allein Sache ihrer Regierungen.
Auch in den Bereichen, die den Ländern verblieben sind, stimmen sie sich in rund tausend Koordinierungsgremien untereinander ab. Die Folge ist ein verschleierter Zentralismus, der für Politiker aber den Vorteil besitzt, dass für ihre Entscheidungen niemand wirklich den Kopf hinhalten muss. Die Landesparlamente können die allseits abgestimmten Regelungen nur noch formal absegnen und werden noch weiter entmachtet, vom Bürger ganz zu schweigen.
Bisweilen entsteht der Eindruck, der bundesdeutsche Föderalismus mit seinen 16 Ländern sei ein gewaltiges Postenvervielfältigungsprogramm, an dem die politische Klasse aus durchsichtigen Gründen nicht rühren will. Jedenfalls ist die eigentlich längst überfällige Neugliederung des Bundesgebiets und die Verringerung der Zahl der Bundesländer immer wieder gescheitert. Der Parlamentarische Rat hatte noch eine zwingende Pflicht dazu in Art. 29 GG geschrieben, die 1976 aber durch Verfassungsänderung aufgehoben wurde.
Als die Mängel in letzter Zeit nicht mehr wegzureden waren, wurden zwar zwei „Föderalismusreformkommissionen“ eingesetzt. Das Ergebnis aber ist dürftig. Und zu einer Neugliederung kommt es schon gar nicht.

FreieWelt.Net: Die vom Parlamentarischen Rat gewünschte Entwicklung ist also nicht erfolgt?

Prof. von Arnim: Betrachtet man die Entwicklung insgesamt, so muss man feststellen, dass der Parlamentarische Rat sich 1948/49 einer Lage gegenüber sah, die sich heute vollkommen gewandelt hat. Er war von einem Vorverständnis beherrscht, das inzwischen seine Grundlage verloren hat. Und er war Akteuren ausgeliefert, die es heute nicht mehr gibt. Damit ist die „Geschäftsgrundlage“ für die damalige Beschneidung der demokratischen Fundamentalrechte entfallen. Trotz völlig geänderter Verhältnisse wurden die nötigen Konsequenzen bisher aber nicht gezogen. Denn darüber entscheidet die politische Klasse in eigener Sache, und sie scheint nicht bereit, den Ast abzusägen, auf dem sie sitzt.
Solange das deutsche Volk geteilt war, war, um die Formel Lincolns aufzugreifen, eine Herrschaft des Volkes nicht möglich. Sie wurde später aber auch nicht nachgeholt. Angesichts der Entmachtung der Wähler kann von einer Herrschaft durch das Volk ebenfalls keine Rede sein. Und die Eingebundenheit des Kanzlers in die Koalitionsdisziplin sowie seine Abhängigkeit von einem von der Opposition beherrschten Bundesrat, die in der Vergangenheit meist bestand, können seine Stellung ungemein schwächen und so auch Politik für das Volk erschweren.
Die Folge ist eine krasse Unausgewogenheit: Während die Grundrechte des Bourgeois gegen den Staat (status negativus) groß herausgestellt und intensiv geschützt werden, begnügt man sich bei den Einflussrechten des Citoyen auf die Politik (status activus) mit einem bloßen Formalismus, hinter dem sich die Entmachtung des Staatsbürgers verbirgt. Ohne zureichenden Grund wird mit zwei völlig unterschiedlichen Maßstäben gemessen. Wir haben in Deutschland zwar einen wohl ausgebauten Grundrechtsstaat, gleichzeitig aber eine hoch defizitäre Demokratie. Würden die Wesensgehaltsgarantie (Art. 19 II GG) und das für Freiheitsgrundrechte entwickelte Übermaßverbot auch auf das Wahlgesetz angewendet, wäre seine Verfassungswidrigkeit offensichtlich.

FreieWelt.Net: Deshalb plädieren Sie für die Einführung der direkten Demokratie?

Prof. von Arnim: In der heutigen Situation scheint mir die Einführung direkter Demokratie auf Bundesebene aus drei Gründen dringend geboten:
(1) Wenn der Bürger schon die Personen, die ihn im Parlament vertreten sollen, nicht wirklich wählen und die Regierungen nicht entscheidend bestimmen kann, sollte er wenigstens die Möglichkeit erhalten, in Fragen, die ihm besonders wichtig sind, die Entscheidung an sich zu ziehen. Das gilt jedenfalls für die fundamentalen Regeln des Machterwerbs. In Sachen Wahlrecht und Bezahlung der Abgeordneten und Parteien ist der Bürger allemal ein besserer Schiedsrichter als die mit ihrem ganzen beruflichen Status betroffenen Abgeordneten selbst. Auf diese Weise könnte die nötige Kontrolle gegen Machtmissbrauch geschaffen und die Abschottung der politischen Klasse gegen die Bürger aufgebrochen werden. Es würde auch möglich, die längst überfälligen Reformen unserer demokratischen Infrastruktur - auch gegen den Widerstand der politischen Klasse - endlich vorzunehmen. Die Direktwahl der Bürgermeister und Landräte, die in Ländern wie Hessen, Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen nur mittels direkter Demokratie eingeführt werden konnte, hat gezeigt, wie es geht. Das Erfolgsmodell Direktwahl sollte auch auf Ministerpräsidenten und Bundespräsidenten ausgedehnt werden.
(2) Die Gründe, die den Parlamentarischen Rat noch bewogen, von Volksbegehren und Volksentscheid abzusehen, sind inzwischen entfallen. Nach 60 Jahren Demokratieerfahrung im Westen und 20 Jahre nach der friedlichen Revolution im Osten sollte niemand mehr dem deutschen Volk die demokratische Reife absprechen dürfen. Und was die Direktwahl des Bundespräsidenten anbelangt, würde dadurch das System durchaus nicht durcheinander gebracht. Auch eine Ausweitung der formalen Kompetenzen des Bundespräsidenten wäre nicht erforderlich, wie man etwa am direkt gewählten österreichischen Bundespräsidenten sieht. Nach der Wiederwahl des deutschen Bundespräsidenten am 23. 5. 2009 wurden selbst Parteiführer wie Angela Merkel und Wolfgang Schäuble vor laufenden Kameras nicht müde zu betonen, wie sehr die Wahl Köhlers dem Willen der Deutschen entspreche, und erwiesen so, unabsichtlich, der Volkswahl ihre Reverenz.
(3) Mit der Eröffnung direkter Demokratie würde auch Volkssouveränität, die bisher fehlt, geschaffen. Wenn das Volk die Möglichkeit hätte, (mit den nötigen Quoren) die Verfassung jederzeit zu ändern, würde es zum potenziellen Herrn über sie. Dies könnte durchaus als Einverständnis mit ihr gewertet werden, auch soweit von der Möglichkeit kein Gebrauch gemacht würde.

Zu Teil 1 auf FreiWelt.net

Prof. Hans Herbert von Arnim veröffentlicht einen Ausatz zu dem Thema in der "Neuen Juristischen Wochschau"

zur Vita von Prof. von Arnim auf HfV Speyer

Das Interview führten Beatrix von Oldenburg und Norman Gutschow

Foto: Hans Herbert von Arnim